一、建设项目环境影响评价制度存在的问题
自改革开放以来，我国的环境保护工作逐步走上法制化轨道。1979年颁布的《环境保护法（试行）》第6条规定：“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计、施工。”1998年11月18日，国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》，成为我国对建设项目实施环境影响评价制度的基本法律依据。至2003年9月1日《环评法》的施行，建设项目的环境影响评价工作在我国开展已有20多年的时间。所谓建设项目环境影响评价制度，是指建设项目（包括基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目），在某一地区动工兴建之前，事先对该项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境的不良影响进行调查、预测和评估，提出防治环境破坏的措施，并按法定程序进行报批的法律规定。
就制度本身来说，它要求项目建设单位委托环评单位对拟建的项目进行环境影响评价，由环评单位作出环影响评价报告书最终经由审批机关审批决定拟建项目是否能够开工建设。有学者指出，“目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。”[[2]]我们知道，建设项目环境影响评价中存在着的多是工程技术上的问题，而作为审批单位的行政主管部门不具备进行环境影响评价的技术职能，所以审批单位只能通过专家组对环评单位提交的环评报告书进行审查，行政主管机关依照专家组提供的审查意见来实现其在审批过程中对技术层面的考量。笔者认为，在建设项目环境影响评价的制度安排上其实已经体现了“审批分离”的思想，建设项目环境影响评价制度无法取得实效的原因，笔者以为主要是在制度实施中存在着问题，主要有以下几点：
（一）审批环节中的实质审查
