四、环境用水：政府管制与公共参与
生物所在环境中的各种生态因子（环境中对生物有直接作用的因子）所构成的综合体称为生态环境，其维持生态系统水分平衡所需用水称为生态环境用水。[8]萨缪尔森指出，公共产品意味着每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。[9]非竞争性和非排他性是公共产品的两大特征。公共产品消费的非竞争性是指一个人对于公共物品的消费不会减少其他人对于该公共物品的消费，即在公共产品数量一定的情况下，公共产品多分配给一个消费者的边际成本为零；公共产品消费的非排他性是指当公共产品被提供出来后，就不能拒绝其他人的消费，或者说由于排除其他人消费的成本过高而不可能排他。环境作为公共产品，其外部性是显明的；相应地，作为维持生态系统水分平衡所需用的水资源是依附于环境的，它具有公共产品的属性。因此，本文认为，环境用水是一种公共产品。
环境用水的这一特征，会使社会主体缺乏足够的激励参与到环境用水之中。且现行立法中只是强调环境用水的重要性，对其实施路径却缺少探讨。这一现状若不能得到改变，其结果将导致环境用水的落空。那么，作为公共产品的环境用水应该由谁来提供呢？
要回答这一问题，首先要讨论公共产品由谁提供。从目前的实践来看，公共产品有三种提供模式，一是政府直接生产公共产品，二是政府利用市场间接提供公共产品，三是私人自愿提供公共产品。政府直接提供公共产品，会导致政府参与微观经济活动而丧失宏观调控的中立性，并且会促进垄断和孳生腐败，公用事业民营化的世界潮流，证实了政府提供公共产品的效率低下。因此，环境用水由政府提供，将受到代理成本和管制成本的制约，其效率值得审慎。而私人直接提供环境用水，又受到环境的外部性影响，且环境用水补充生态平衡具有产权模糊的特征，私人参与提供环境用水的的激励不大。由于环境用水关系公益，具有较强的外部性，通过在环境用水中推进政府管制下的公共参与机制，有利于环境用水效率的提高。该项制度的核心在于确立公共参与的激励机制，即充分发挥私人主体参与提供公共产品的积极性。由于其激励机制是有形的和具体的，能够带来直接的福利，所以，这种模式一方面使得政府提供环境公共产品的职能得以承继，另一方面可以避免公共行政机构的代理成本和代理链过长，强化公众在共享公益方面的激励机制。因此，立法需要贯彻政府管制与公共参与的立法理念。
