三、资源用水：独立管制与绩效评价
当自然水体被赋予“资源”身份时，首先它必须具有使用价值，其二是稀缺性，其三是可以进行交易并且价值是可以确定的。水资源的使用价值无庸讳言，水资源的稀缺性也无须强调，关键在于何种交易制度有利于水资源效用的最大程度发挥。对于水资源来说，其经济效益固然重要，但交易效率也必须强调，因为笨拙的效率会导致水资源可用量的减少，进而影响效益的实现。因此，制度设计必须保障水资源利用的效益最大化和效率最大化。这两个目标的实现需要满足一组前设条件，即减少代理成本、缩短流通环节和提高使用效率。基于上述考虑，资源水权的效益应该考虑如下问题。首先是体制选择，即资源水权的管制体制应该是有利于社会净福利最高；其次是水权转让制度评价机制的建设。
我们首先讨论资源用水的管制制度。从目前各国的实践来看，水资源的管制体制有四种主要模式，统制型体制、自治型体制、契约型体制和信托型体制。[5]统制型体制是指政府机关及特定的第三者持有对水的管理责任与绝对的权力，用水者不参与管理的水管理形态；自治型体制是指用水者同时作为管理者对水的分配调整、设施的维护管理、纷争的调停解决等进行独立完善的自主管理的水管理形态；契约型体制是指对水的管理持有责任与权限的管理者与用水者之间通过明确的权利与义务的界定，按定价供水、市场运作的水管理形态；信托型体制是指在用水者持有水权的前提下，用水者的集合体将水的管理委托给专门技术集团，并使之按照用水的目的与要求进行管理的水管理形态。这些不同的管制体制都是根源于特定的国情和经济发展的需要，本身并无优劣。但有两种体制显然可以排除，一是代理成本过高的体制，二是缺乏有效监督的体制。
不妨重点关注一下代理成本过高的流域管制体制。施迪格勒著名的管制俘虏理论已经阐述了公权力机构会与利益集团形成妥协，使得管制政策成为特定利益集团的需要，进而以公益的名义牟取私利。[6]在这种情况下，委托代理成本是极高的。进一步言之，如果管制政策的制定和实施要依赖于多元化的管制机构，那么发生管制俘虏的概率和总量将会更高。根据水利部1994年《黄河水利委员会职能配置、机构设置和人员编制方案》，流域管理委员会享有对流域水资源排他性的管制权力。另一方面，2002年修订的《中华人民共和国水法》确立了“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合”的水资源管制体制。尽管立法一再强调流域独立管制的地位，但实践中区域管理为主的体制仍然较为突出。[7]在实践中，防洪工程、水源工程、农业灌溉及农村供水由水利部门负责，城市供水、排水由城建部门负责，污水处理由环保部门负责。这种分割化的管制模式大大削弱了流域管制机构的管制效果，同时，多元化的管制机构也加大了代理成本发生的概率。
