——行政立法中的公众参与理论

　　分权制衡理论视野下的行政立法

　　在传统的三权分立与制衡理论模式下，出于对民主的追求和保护，立法权专属于立法机关，行政权的主要职责在于按照立法机关的立法规定进行严格的执法，而非越俎代庖行使立法或司法机关的权力。即便出于实践的需要行政机关也可以分享一部分立法权，但是这种行政立法必须受到授权立法和法律保留原则的严格控制。按照经典自由主义作家孟德斯鸠所说的那样， “（在立法、行政、司法三权中）其中任何两个权力都不能集中在一个人或一个机关手中，否则自由便不复存在。如果三种权力由同一个人或同一个机关行使，那一切便都完了。”他认为，只有各种权力间彼此能够相制衡的体制才有可能会创造一个无私的政体。可见，在行政权与立法权之间，即便无法划出一条非此即彼的界限，但对两者的相对清晰的界分还是完全必要的。

　　行政立法是一种“必要的恶”

　　然而，自20世纪以来，随着自由资本主义经济弊端的不断显现，西方国家为了解决不断出现的社会矛盾和社会问题，不得不大量增设行政机构和行政人员，采用各种方式对国家的经济生活和社会生活进行干预。出于对国家和社会的有效管理，各国的行政机关或根据立法机关的委托，或根据宪法、组织法的直接授权，大量地制定行政法规和规章，在一定程度上将行政与立法合为了一体。自20世纪中期以后，各国行政机关立法的数量更是大大超过立法机关立法的数量。中国也是如此，改革开放以后行政立法的发展明显加快。

　　“如果说传统的控权方式如实体控制和司法控制对自由经济条件下权力非常有限的‘夜警’行政还能得心应手的话，而面对日益扩张的现代行政权则显得力不从心。” 这主要是因为随着科技进步和经济迅猛发展，各种社会关系越来越复杂，需要数量越来越多的法律规范进行调整，而立法机关由于其规模、时间和专业能力的限制，其立法数量、效率和专业程度远远适应不了社会发展需求。相反，由于行政机关直接从事对社会经济活动的管理，且其公务人员大多对社会经济事务具有专门知识和专门技能，因而行政机关更具有对其常涉领域进行立法的能力。因此，即便明显违背了经典作家关于三权分立与制衡的学说，但是由于实用主义和功利主义的诱导，为了回应社会生活的需要，各国的立法机关不得不将大量具有较高“技术含量”的立法任务委托行政机关去完成。中国行政立法的出现也同样是为了解决社会法律需求剧增与立法机关法律供给严重不足的矛盾。如果仅靠全国人大和全国人大常委会制定的几百件法律，而没有国务院和国务院各部门及省市人民政府制定的那几万件行政法规和规章，中国市场经济发展所需要的秩序是不可想象的。