府际协调方式刚性因素过多而柔韧度不足。中国政府改革一度寄希望于重划疆界或改变行政级别，但这只是权宜之计而非通行之法。新的地域仍然要协调府际关系，行政级别的变动带来新的不平衡。重庆设立直辖市依然要面对府际关系处理问题，何况直辖市下属区县的厅级和副厅级的行政级别给府际关系带来更多困扰。各地境况都在随时代发展而日新月异，深圳的异军突起即为例证，已不能靠简单的行政级别升格解决问题。行政机关方面为灵活权变解决问题，存在因人设事和因事设人现象。若下级机构因上级机关级别变迁而浮动，如公安局长升格又复位，府际协调无所适从；安监总局升格为正部级，但并不具备推广普适的价值。即便静止于共时态考量，各区域经济、生态、资源等差异巨大，难以构建界定级别的评价体系，若思维定势于级别升降，编制委员会将不堪重负。参照美国经验，地广人稀的阿拉斯加州和地少人多的纽约州情况迥异；内阁各部也不尽相同，国防部与能源部就难以判定孰优孰劣。美国宪法严格限定了组成新州的条件，实际上州界基本稳定而关系平稳，这证明行政级别对美国影响甚微；美国府际关系靠法院和议会来协调，处于更超然的动态协调境地。

　　科层制曾推动政府体系步人正轨，却无法适应瞬息万变的信息化社会。在官僚机构中，服从等级指挥程序；在独白式沟通中，缺乏信息反馈和应对措施。[3]科层制陷人网络化时代的被动境地，搭建促使多元政府协作的桥梁成为必然。斜向府际关系高屋建瓶地促进非线性的多元行政主体自主协调，尤以开放的姿态吸纳社会团体的进人，推崇从政府一元化管理转向治理主体多元化，推动各级政府间良性互动发展。

　　二、斜向府际关系的内涵阐释及类型划分

　　斜向府际关系集复合行政之大成，现探析其涵义并进行分类。

　　中国行政改革在摸索中前行，从斜向角度研究府际关系正是一种新思维。撤地设市、撤县划市的初衷是促进融会贯通，却引起地级市和县的争议冲突，截流、抽取等现象严重损害了县级政府的利益，“小马拉大车”的地级市政府愈来愈力不从心，以枣庄和滕州的磕磕绊绊可窥豹一斑。孙学玉教授对强县扩权与省直管县的可行性进行了精辟分析，提出了行之有效的建设性策略。[4]省管县的具体措施是把县政府的人事权和财权收归省政府管辖；从斜向和并立角度审视市县关系，是新的研究视野。陈振明教授强调，政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间关系。[5]“不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间关系’，是多元网络型府际关系的应有之义，其根基正是超然于科层制的斜向府际关系。