与市民社会里信息分散状况不同，公共管理中的信息相对集中地掌握在国家机构体系之中。因此，管制国家机关的行为要比管制市民生活的行为在信息成本方面低得多；而且由于分工制约机制和科层制，其监督成本也比管制市民生活行为的监督成本低。所以，规范公共管理组织运作的法律在行为模式方面能够采用肯定性、列举式的规定，即哪些行为必须做、可以做、不能做由法律明确做出规定，因此，公法所奉行的是“凡是法律所未允许的，就是禁止的。”

　　以上所谈的只是一般情形，并不能说市民社会领域中的行为协调全部适宜采用协商、放任，而公共管理领域中的行为协调全部适宜采用指令、管制。事实上，在市民社会领域也存在“意志支配”，比较典型的是私组织（比如企业、学校）中的管制和指令。科斯指出，企业的出现和存在理由就在于其比合同和市场交换更节约行为协调的成本。[20]而在公共管理领域也存在“意志自由”，比较典型的是立法领域的民主化（议会、公众参与），这可以弥补法律起草者的信息缺陷，使立法更为合理。但是人们一般还是认为它们仍分别属于私法和公法。不过在现代社会，出现了两种新的、很难单纯划入私法或公法的法律现象，那就是“私法公法化”和“公法私法化”。很多人称之为“第三法域”、“公私融合法”或“社会法”（广义社会法）。

　　二、私法公法化

　　“私法公法化”即市民社会生活中的国家意志支配，其中的“私法”是从调整对象意义上说的，即市民社会领域的法律关系；“公法化”又是从调整方法意义上说的，即国家强制的法律手段。这种现象的出现有其内在合理性。

　　（一）、“平等主体契约自由”表象下的强弱博弈

　　在人与人之间的社会交往关系中，平等意味着相互尊重（尊严、利益等），自由意味着只服从自己的意志（行为是基于自愿，而不是被强迫）。马克思在谈到商品交换与平等、自由的关系时指出，在商品交换中，交换双方为了自己的利益，必须相互承认对方的所有权，任何一方都不使用暴力强制，是完全的自愿交易。[21]“流通中发展起来的交换价值过程中，不但尊重自由和平等，而且自由和平等是它的产物；它是平等和自由的现实基础。”[22]因此，市民社会奉行“私法自治”原则，认为在市场机制“看不见的手”的作用下，平等主体之间通过自由契约可以很好地协调彼此的行为。平等、自愿也因此成为私法的基本原则。

　　然而，这只是一种最理想状态，即完全竞争状态。现实中有许多法律关系并不是真正的平等、自愿。表面上的平等主体之间实际上强弱悬殊，“契约自由”的背后掩盖着压制和欺诈。这方面出现得最早也最典型的是企业主与劳动者之间的关系，后来出现的是具有垄断地位的大企业与小企业之间的关系，证券市场上的中小投资者与上市公司、券商和大的机构投资者之间的关系，以及消费者与经营者之间的关系等。

　　为什么这种表面上的平等主体之间的自由契约实质上并不真正平等、自由？

　　要想在交换中做到真正的平等自由，一个必要条件是当事人在博弈（交易）中都具有“不交易的自由”，即能够退出。只有这样，一方为了自己的利益就必须尊重另一方的利益和意愿，否则一旦对方退出，自己的利益也无从实现。因此，“以退出相威胁”就成为在谈判（讨价还价）中使对方让步、使自己的意志得到尊重的最重要筹码。而在前面所说的这几种交易中，居于弱势地位的当事人往往缺乏这种筹码，用通俗的话说就是“不能用脚投票”，因此其利益和意愿难以得到对方的充分尊重，谈不上真正的“平等”；相反，居于强势地位的当事人却有十足的“以退出相威胁”的谈判筹码，使得弱势方不得不屈从于强势方的意志，谈不上真正的“意志自由”。这在用人单位与劳动者之间的关系、具有垄断地位的大企业与中小企业和消费者之间的关系中表现的非常明显。为了养家糊口，劳动者不得不全盘接受用人单位的苛刻合同条款；由于对相关服务的迫切需要，消费者只能对电信、铁路等垄断行业的“霸王条款”予以容忍……而造成弱势方不能“以退出相威胁”的很重要原因在于弱势方用以交换的商品（或服务）的专用性程度较低，换句话说也就是市场可替代性程度较高；[23]或者强势方用以交换的商品（或服务）的专用性程度高，换句话说也就是市场可替代性程度低。这是一个在社会中难以根除的现象。