一、道路交通事故社会救助基金管理机构的法律地位。
《
中华人民共和国道路交通安全法》(下称《安全法》)虽然提出设立道路交通事故社会救助基金,但对基金是否具有法律地位,能否成为独立的民事主体并未作出规定。《强制保险条例》第二十四条、二十五条虽然规定了救助基金管理机构有向道路交通事故责任人追偿垫付的抢救费用和丧葬费用的权利,但并未明确基金管理机构能否以独立法人身份通过诉讼的方式进行追偿。五部委出台的《道路交通事故社会救助基金治理试行办法》第二十四条亦救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后,应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿,但同样对基金管理机构的法律地位并未予以明确。随着基金垫付与追偿工作的开展,问题日益显现。江西省救助基金实施走在全国前列,但根据江西省财政厅最近公布的该省四十二个市、县救助基金管理机构设立半年反映的情况来看,由于相关法律法规并未确立救助基金管理机构在民事诉讼中的法律主体地位,全省还没有一起通过诉讼方式追偿的案件,基金的追偿成了最大的难题。救助基金管理机构开展垫付及追偿,必须具有诉讼当事人的地位,故须由立法赋予其独立的法人资格,但其性质应为公法法人还是私法法人尚值得探究。笔者认为,途径有三:
其一、成立公法人,如事业单位。就救助基金的社会救济性质而言,救助基金系基于社会政策的考量为社会公益目的而创设,受到国家相关法规的规范,由政府主导运行,并接受相关主管机构的监督,道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度,应赋予救助基金公法法人性质。
其二、成立私法人,如非赢利性公司法人。救助基金的资金主要来自于机动车所有人缴纳的机动车辆强制保险的保险费, 这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人。救助基金采用私法人的组织形式可能更便于操作,因为无论是救助基金与相关请求人之间的纠纷,还是救助基金与被追偿主体之间的争议,本质上私法上的权利义务关系,均应当按照民事纠纷程序解决处理。私法人更能注重节约、效率、公平的原则把救助基金管好用好,而将救助基金纳入政府体制容易造成救助基金运行效率低下,由此发生的行为被视作行政行为,这易使基金陷于频繁发生的行政诉讼案件中。我国以私法人(公司)的形式设立具有公益性质的基金已有先例并经实践检验,如;零五年国家设立了证券投资者保护基金,用于对债权人的偿付,基金管理机构采用私法人形式,成立中国证券投资者保护基金有限责任公司,负责基金的筹集、管理与使用,该公司具备独立法人资格,依据民事程序解决相关纠纷。这种组织形式能较好的维护基金的社会政策目的。
其三、成立公法人,委托商业机构承办。我国大陆亦可参照我国台湾地区做法,台湾地区《强制汽车责任
保险法》中所规定的“汽车交通事故特别补偿基金” 由“财政部”指导、监督、检查基金在资金的账务管理方面的工作的同时,另成立了独立于“政府机构”之外的财团法人,处理补偿、代位求偿等事务,因台湾地区目前尚不承认有公法上的财团法人,故特别补偿基金属具有公益目的的私法人,因此有关与特别补偿基金间所产生的法律争议, 均属因私法上权利所产生的纠纷,应依相关民事纠纷解决程序处理。根据《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》第四条的规定,台湾地区特别补偿基金有关受理赔偿等业务,都委托由承保强制汽车责任保险的保险公司代为处理。台湾地区的做法得到台湾岛内民众的普遍认同,这种做法值得大陆地区实施救助基金制度借鉴。我国地方省级政府可在财政厅下成立事业法人单位作为救助基金管理机构,该机构负责道路交通事故社会救助基金筹集、研究制定救助基金筹集管理及使用的各项政策、负责基金管理工作的组织协调,救助基金管理机构以政府购买服务的方式,聘请相关专业商业保险企业作为救助基金部分职能的受托管理人,受托保险企业应当具备经营机动车交通事故责任强制保险业务资格,根据救助基金管理机构确定的政策和制度,负责救助基金的垫付、追偿等具体运作,并接受救助基金管理机构的监督管理。