（二）如何正确协调上位法和特别法：审计法和财政违法行为处罚处分条例的冲突

　　如何区分财政收支行为呢？审计法没有规定。审计署于2006年作出的《关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》对这一问题也进行了回避。1997年颁布的《审计法实施条例》第3条对财政收支和财务收支进行了原则性的区分：“接受审计监督的财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及预算外资金的收入和支出。接受审计监督的财务收支，是指国有的金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他有关单位，按照国家有关财务会计制度的规定，办理会计事务、进行会计核算、实行会计监督的各种资金的收入和支出。”但是在实践中也没有一个明确的区分界限。

　　然而，与审计法不同，国务院《财政违法行为处罚处分条例》对产生违法所得的财政违法行为采取了“限期退还”和“没收”两种措施，这比审计法对同类财政违法行为仅规定“限期退还”多了处罚措施，由此两部法律文件在法律措施问题上产生了法律冲突。尽管审计法作为上位法优先适用，但因为其对财政收支行为的界定缺位，更因为《财政违法行为处罚处分条例》的特别法地位，在法律实践中如何正确适用，这是摆在审计人员面前的一个难题，也是今后立法中要着力关注解决的问题。