保甲制度的运行缺乏必要的人、财、物的保障，这是地方官在办理保甲时面临的实际困难。光绪十三年，皇帝在上谕中要求“务令各州县随时亲查，绝不假手吏役，庶有稽查之实而无滋扰之弊，地方官以此辨民之良莠，各上司即以此课吏之勤惰，上下实心，期收实效。不得仅以造册申报敷衍塞责，用副朝廷戢暴安良、实事求是之意，将此通谕知之”[22](P·224)，要求地方州县办理保甲而不假手书役，这是根本无法做到的。既然假手书役又要杜绝书役借机需索，这也是很难办到的，毕竟牌册及人工费用也是一笔正常的开销，政府不肯拿出预算，办事人员只好自己想办法。嘉庆时进士张惠言曾提出：“劝课富室，使出财于公，主者掌之，领牌报册之费则以此给，遇官事供亿之费则以此给，有所禀报舟车饮食之费则以此给，在牌之家惟责其检察无隐，而不使出一钱，向之门牌钱皆可除免，其有廉得奸宄者，又取于公以赏之，则民知有牌之利而忘其劳矣，”[34](P·251-252)富人的良心与书役的清廉同样都是靠不住的，于是，百姓未蒙其利，已深受书役需索之害，保甲制度之窒碍难行可想而知。其结果是：“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事。”[35](P·223)
三、保甲长所用非人
如果说编联保甲需要地方官组织领导，那么保甲组织一经建立，日常的监督、稽查就需要保长、甲长、牌头了。“故欲保甲之实行有效，非保甲长等之得其人未见其可也。”[36](P·450)对于保长甲长的人选，清政府十分重视，要求民间选出殷实、老成之人担当此任。有的地方除了要求保长、甲长人选殷实、老成外，最好还要家有子弟，“盖殷实老成则廉隅自饬，挥指听从，有子弟则助理有人，勿致误事，而甲务可举矣。”[36](P·451)
保甲长的主要职责是及时掌握保甲内户口变化情况，上报地方官。清代《户部则例》规定各地保甲组织建立循环簿，按年更换。嘉庆年间曾通行叶佩荪拟定的循环簿使用办法：“循环之法，该县初次于当堂，将环册发给，谕各里甲长，此后各户如有迁移、生故、婚嫁增减等项，随时令牌长告知甲长，公同于牌册内某项之旁添注涂改，下书甲长花押，定期于每年三、六、九、腊四季月之朔日，专令里长各携已添改之环册至县，该县于是日预将存署循册铺列堂前，里长齐集县堂，当令将环册缴留署内，各按本甲将未改添注之循册领回。先将上季已更改之户，同牌长照门牌补注讫，仍存甲长处，将后有更改之户陆续更改，俟过三个月换册之期，将循册缴官，复将环册领回，悉如前法办理。其各户门牌均于改册时一体改注悬挂，不必缴官，计循环二册，虽历二三年之久，添改尚不至模糊，俟年久再行换造，则缮册不烦而户口得实。”[9](P·51-52)
在核实、申报保甲的同时，保甲长还负有查访奸盗的职责。依照《户部则例》，“凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺并私立名色敛钱聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报户口、迁移登记并责随时报明，于门牌内改填，换给门牌。甲保各长果能稽察详慎，首报得实，酌量奖赏，倘应查不查、应报不报，按例分别治罪。”[5](P·20-21)保长、甲长、牌长的日常工作是：每天傍晚的时候，牌长拿着稽查簿子依次到所统十家，询问该户男子有无外出，如外出过夜，则问明在何处住宿，并一一记录在案。对于那些经常外出不归，且又不在亲友家落脚的人，更要仔细盘查，如果此人言语含糊，恐有结交歹人之嫌，应该马上报告保长，再行盘问。对于各户留宿的外来人口，也要详细询问。如果留宿的是单身女子，就要问明她的身份，以及当天没走的理由。对于那些口音不对、面生可疑的人，除细细盘问外，还要向邻右查实。如果来路不明，就要当场将此人拘拿，然后报告保长[37](P·454-455)。
