在中国古代，如果一项被认为是好的法律制度在实行过程中出现了问题，人们通常会归咎于法律制度的执行者，这就是“徒法，不能以自行”[23]的道理。起码在清朝皇帝看来，实行保甲可以消弭盗贼，老百姓和地方官吏均受其利，国家达到长治久安。尽管保甲制度在各地出现了种种问题，清朝皇帝仍然相信，只要多加督促，地方官实力奉行，保甲制度一定能够带来预期的效果。
二、地方官吏疲于应付
一种社会组织在初建阶段，往往带有理想化的色彩，“组织被看成是一个统一的、凝聚在一起的整体，由预先确立的、稳定的目标建构而成，组织为这一目标而奋斗，而且就其与这一目标的关系而言，可以说，组织完全是透明的。组织是一架机器，所有的齿轮互相吻合、彼此匹配，完美地融为一体，与单一的理性相对应。从纯粹工具主义的观点来看，组织的整合由组织的目标来保证，组织的目标体现为合法性和理性，从而保证所在成员心甘情愿地服从。”[24](P·48-49)从清代官方的解释来看，保甲组织的凝聚力来源于“弭盗贼”的目标。一旦盗案发生，百姓将会蒙受性命财产的损失，邻右将会因官司受到拖累，地方衙门印捕防汛官员也难脱干系。如果百姓在当地衙门组织下编联保甲，大家齐心协力，有钱的出钱，有力的出力，共同监督，患难与共，就能够消弭盗贼，家家安乐。
这样的理想当然是美妙的，不过有些一厢情愿的味道。“组织成员多重的、易变的、而且最终是矛盾冲突的愿望和动机，与组织目标、结构和正式规则应该表现出的经济理性，是相互角逐和相互冲突的。”[24](P·50)如果把保甲组织看作一架机器，那么这架机器的齿轮如地方官吏、保甲长、保甲成员等并未彼此融合为一体。他们期待保甲制度的实施能够给自己带来某种利益，这些愿望和动机恰恰成为一种离心力，使保甲制度难以维系。
对于地方官吏而言，推行保甲制度能够带来一方平安，这当然是值得期待的事情。皇帝上谕催督于上，国家法令规范于下，地方官吏们似乎也没有消极怠工的道理。不过，他们在编联保甲的时候很容易发现，把辖区内的所有百姓按照十家一牌、十牌一甲、十甲一保组织起来并非易事。
首先，由于辖区地域广阔，地方官难以遍查所有城乡户口，疏失之处在所不免。如叶佩荪所言：“地方辽阔，户口畸零，官必不能遍历乡村，细询姓氏，只凭乡约造报，错误相仍，则编审之不真。”[9](P·46-47) 李彦章也抱怨：“属邑地方辽阔，辖地有周围八九百里及五六百里不等者，即迁江至小之邑，亦有三百余里，其间山村窵远、僻路险巇州县，势不能周历亲编。即惟分饬胥差，转传保甲，责令按户填写汇册缴呈，而若辈各惮烦劳，小民不知实在，村零户散，谁为挨次查开？亦惟在彼差保，约略编填，含糊递送，各该州县按册填牌，给发了事，挂一漏万，更无从知，是地广则觉察难周，牌多则编填易溷，不有经始，何以虑终。”[25](P·191)地方官不可能遍历辖区，清查户口，仅凭差保申报，发牌造册，编联保甲的工作一开始便难以落到实处。
人户居住地点分散畸零，也是让人头疼的问题，特别是在乡村，民户零星散处的情况更为普遍，“由于山丛水仄，地旷人稀，居民依山傍岭，结屋为村，疏散畸零，多不过三五家至十余家，而止其相隔之遥，则或数里、十数里至二三十里不等，若例以十家为牌，十牌为甲，十甲为保之法，彼等或隔一山，或阻一水，早晚出入，全不相闻，安能查悉某家昨日藏奸，某人今日行匪。”[25](P·194-195)所以有人认为保甲法“只可行之城市，不能行于村落。棚民本无定居，今年在此，明岁在彼，甚至一岁之中，迁徙数处，即其已造房屋者，亦零星散处，非望衡瞻宇、比邻而居也。保正甲长相距恒数里、数十里，讵能朝夕稽查，而造民牌、取户结、敛钱作费，徒资胥吏之鱼肉”[26](P·326-327)。乡村民户分散畸零，不仅难于彻查户口、编联保甲，更给日常稽查带来了不便。以安徽凤台县为例，该县地广人稀，湖洼之地，多窝藏奸匪，嘉庆年间任凤台知县的李兆洛认为当地“保甲尤宜急讲”，无奈“村落大者不过十余家，小者或一二户，彼此相距或四五里，奇零星散，无从合并”，于是，“相纠相坐之法不能一朝制也。”[27](P·328)
