香港救助制度：注重能力建设

田飞龙

【全文】
　　

　　1966年之前，香港社会仅仅存在民间性质的社会救助，主要由教会、华人同乡会等民间组织承担。1949年前后，港英政府在新的政治社会形势下不得不介入社会救助领域。1966年，港英政府社会保障顾问威廉斯教授发表专题报告，指出大家庭解体与社会分化扩大的严峻现实，敦促政府筹建社会保障体系。1967年，港英政府设立跨部门工作小组研究社会保障问题并形成报告。1971年，政府正式推出“公共援助计划”，从民间志愿机构手中接过提供现金援助的责任。该计划后来演变为“社会保障综合援助计划”，后续添加了两个附属计划。港英政府不断修订自身的社会保障计划，完善救助类型、申请程序和发放标准。1997年回归之后，特区政府继续执行以“社会救助”为重点的社会保障框架。政府介入之后，民间社会救助组织依然活跃，与政府救助机构之间形成协作格局。

　　香港社会救助已初步形成较为完善的制度架构，对保障香港中下层的基本生活水平和社会安定起到了关键作用。该救助体系主要具有三个特点：其一，构建了以无偿性项目为主体的多层次社会救助体系；其二，注意与受助人的“能力建设”相结合，形成“生存照顾”和“能力培养”的双重目的结构；其三，建立了专业独立高效的救济保障制度，确保社会救助权获得及时有效的法律救济。整体而言，香港的社会救助制度为其社会保障的体系化发展提供了坚实的社会基础和成熟有效的组织经验。

　　一、以无偿性项目为主体的多层次社会救助体系

　　社会救助是社会保障的特殊而根本的环节。言其特殊，是因为它是一项特惠制度，只针对最贫困或最需帮助的中下层民众。言其根本，是因为它是社会保障体系化发展过程中需要优先加以处理的环节，对政治稳定与社会安定具有最根本的意义。

　　香港的社会救助坚持无偿性原则，针对的是最需要的群体，有偿的社会保障服务则属于社会保险和社会福利的范畴（比如公屋计划）。无偿性作为社会保障的优先原则，真正体现了对那些没有工作、没有资本的最困难群体的“生存照顾”，也是社会保障本质的最生动体现。当然，无偿性原则同时意味着保障水平相对较低，这也适应了香港社会逐步由个人/家庭保障走向政府保障的社会救助发展轨迹。

　　香港的无偿性社会救助项目主要包括五个部分：社会保障综合援助计划（含两个附属计划）、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划和紧急救济。综合援助计划具有“全覆盖”的特点，是惠及范围最广的无偿救助计划，符合法定形式要件的生活无着人士均可申请，但工作年龄段内的健康人士必须接受重返社会的“能力建设”。这一计划构成了香港社会安全网的最外围的基础性“网底”，能够基本保障所有需求人士的最低生存需要。公共福利金计划无偿提供特别伤残补助金和特别养老金。紧急救助具有临时救助的性质，以应对突发事件或紧急情况造成的暂时性生活困难。其他两个无偿性项目属于特殊性质的社会救助，是对一般性社会救助体系的重要补充。这些无偿性项目经过政府的不断修正、补充与强化，已经形成香港社会救助的相对完整和富有特色的实体内容。