制订于1989年的《行政诉讼法》承载了当时人们异常厚重的法治理想。当它实施的时候，人们曾经对它寄予厚望。认为它的颁行标志着当代中国“人治时代的终结”、“法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命，”具有“划时代的里程碑意义”。[①]今天它颁行已二十年了。按照中国人的习惯，逢“十”需要大庆。然而，我们能庆祝什么？我想，在肯定它一定作用的同时，我们更需要的是反思。

　　我们不得不承认中国的行政诉讼“陷入现实和制度窘境的另一面，民众的期望和行政法治现实之间的差距明显存在，行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心。”[②]行政案件受案数低、撤诉率高、上诉率高、改判率高和申诉率高及执行难，已使人们对行政诉讼制度的“信心”受到重创。[③]行政诉讼法虽然宣示了法治的理想，却无法成为我国宪政的出路，对于社会结构变迁所起的作用也相当有限。这种状况有制度设计本身的原因，但更重要的原因在制度之外。以下我将分析其中的几个原因，虽然可能是不全面的，但，我想，是有益的。

　　一、我国的国家权力结构

　　从行政诉讼法的立法目的看，监督制约行政，实现行政法治是其立法目的之一。审判权要监督制约行政权，我们首先需要明晰国家的权力体系。

　　国家权力在纵向分为中央和地方的权力。在横向一般分为立法权、行政权和司法权。立法权由议会行使，是制定法律的权力。行政权由政府行使，是执行法律的权力。司法权由司法机关行使，是一种裁判争议的权力。在我国宪法中并没有司法权的概念。我国宪法规定人民法院是审判机关，行使审判权。人民检察院是专门的法律监督机关，行使检察权。国务院和地方各级人民政府是国家行政机关。司法机关是实际工作中的一个概念，它不但包括法院、检察院还包括公安机关、司法行政机关。在我国，在行政、审判、检察权之上还一个“最高国家权力”。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、审判机关、检察机关，都由它派生，向它负责，受它监督。这就是我国的政权组织形式，即人民代表大会下的“一府两院”。