“司法强拆”悖论的探析
杨建顺
【全文】
与原有的拆迁条例相比，拆迁条例《征求意见稿》和《二次征求意见稿》均有突破性进展，这是有目共睹的。但是，《二次征求意见稿》仍有许多值得商榷之处，尤其是放弃了《征求意见稿》关于“行政强制搬迁”和“司法强制搬迁”并举的制度架构（将“拆迁”改为“搬迁”，并非问题的本质所在。为了表述的方便，以下依然沿用“拆迁”，直接引用的除外）。这种修改被媒体归纳为以“司法强拆”替代“行政强拆”，而对于这一修改的评价则存在较大的争议。有人认为“这是很大的一个进步”，评价这种修改“具有相当积极的意义”；也有人认为“以司法取代行政不过是给强制拆迁贴上一个‘合法’的标签”，“行政强制拆迁不应由司法机关‘背书’”。
为了规范拆迁行为，避免“强制拆迁”所导致社会矛盾的产生和扩大化，有必要对这种所谓从“行政强拆”到“司法强拆”的架构进行价值确认和制度反思，探析完善解决该问题的途径和制度架构。
一、从“行政强拆”到“司法强拆”的背景分析
1991年，为了落实《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），国务院制定颁布了《拆迁条例》。该条例旨在通过旧城改造房屋拆迁，改善城市居民的住房条件和环境。该规定赋予了市、县人民政府责成有关部门行政强制执行裁决的权力，同时也规定了实施强制拆迁可采用行政强制执行和司法强制执行两种形式。两种形式并存，在实践中可以根据具体情况灵活掌握，针对不同的需要作出不同的选择。行政强制执行作为具体行政行为，依法必须为相对人提供救济手段，若不服该具体行政行为，可以申请行政复议、提起行政诉讼。
2001年6月修改后的《城市房屋拆迁管理条例》沿用至今，立法理念和拆迁模式没有改变，从制度论的角度看上述规定，应当说已是相当完美。可是，由于在执行层面的扭曲或者误读误解，导致这种强拆模式逐渐成为拆迁矛盾的根源。该条例赋予政府以拆迁计划确定权、拆迁纠纷解决权、强制拆迁权、拆迁补偿办法制定权等强大权力，却没有明确规定其应承担的法律义务和责任，欠缺具有实效性的权力制约机制。一些城市大规模地推进拆迁扩建而滥用行政强制拆迁权，使得行政强拆变成了城市聚财的重要手段。这样，本来应当是、曾经也的确是民心工程、福利工程的给付行政之重要构成部分的拆迁，便被蒙上了一层恶咒般的阴影，尤其是行政强拆被喻为“普通老百姓心中永远的痛”。所有这些都成为促进拆迁条例修改的重要或者是直接的动力。
