论宪政视域中现代行政权的多元控制
蔡文成
【摘要】行政权是现代行政的实质，是国家权力的的核心。现代行政权的扩张和泛化呼唤强化对权力的全方位制约。宪政的本质在于制衡国家公共权力，宪政以有限政府和有效政府为逻辑起点，超越传统单一控权模式的局限，建构以权力制衡、权利制约、法律规制、程序控制和社会监控等多维一体的控制行政权的综合体系。
【关键词】宪政；行政权；多元控制
【全文】
现代政治与行政中，行政权是最广泛、最主导、最擅变、最任意的一种公权力。行政权自诞生以来，就成为人类社会无法摆脱的力量；伴随“行政国”和“福利国”的到临，行政权在广度、深度、密度表现出了强劲的扩张势头，行政权的持续浸入、渗透和扩张催生着一个全能政府的横空出世，控制行政权已成为人类政治生活的主题，成为民主宪政国家的共识。但是，传统的限权、控权模式已无法适应急剧变革的现实挑战，单一、消极的控权路径已力不从心，捉襟见肘，多元角度、多重维度控制行政权的思路与模式呼之欲出。
一、扩张与控制：现代行政权的真实形态
行政权是现代行政的实质，是国家公共权力的的核心，行政权亦是行政法的逻辑基点，是行政法学的中心范畴。但究竟什么是行政权，众说纷纭、莫衷一是。戴雪的“规范主义”强调行政权是必须加以控制的政府权力；[1]狄骥的“功能主义”将行政权视为维护公益的工具，赋予行政权以支配性；[2]布莱克的“经验主义”注重行政权作为三权分立体系的现实关系，认为“行政权即执行法律的权力。”[3]本文认为行政权是行政主体以公共利益为宗旨，以法律为依据、主动持续地实施社会管理和公共服务的国家权力。首先，行政权是一种公共权力，是国家权力的重心，以国家强制力为后盾，以公共利益为目的，具有强制性和公共性。其次，行政权是一种法律权力，“行政权的责任承担者不能根据独自的判断进行,而必须根据由代表国民的议会所制定的一般性的规则(法律)进行，”[4]行政权来源于法律，受制于法律，执行法律，具有法定性。最后，行政权是一种多元权力，行政权的主体及来源是多元的，行政权的职能是多元的，“福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论渐渐被接受,行政机能遂呈几何级数之增繁多涉。”[5]
现代行政权的呈现出愈演愈烈的扩张和泛化趋势，这一演变有着纷繁复杂的主客观动因。第一，公益、效率和秩序是现代行政权扩张的理论支撑。现代行政高扬服务公共利益，追求行政效率和保障社会秩序的旗帜，主张“从摇篮到坟墓”的福利国家理念，不断开疆扩土，名正言顺地侵蚀和渗透到社会的各个领域。第二，立法者的有限理性和成文法的局限是行政权扩张的制度诱因。立法者受到认识能力的限制，不可能预见并一览无余一切人类行为，客观上不得不在法律中留下星罗棋布的缺漏和盲区，形成法律漏洞。第三，政府信赖、权力集中、监督缺位是现代行政权扩张的实践基础。行政权的模糊不定，过度集中并缺乏约束机制，使其频频染指司法和立法领域，大有重集三权于一身之势；人们传统的权力观念和对政府的过度信赖也助长了行政功能的无限扩张。第四，现代社会的具体性、不确定性、流动性以及复杂性是行政权扩张的现实需要，市场失灵的要求，经济危机的治理，阶级分化的调控，社会冲突的化解，为行政权合法自由裁量打开方便之门。
