按照《B市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的意见》的解释,问责决定机关包括有关党委、政府及其工作部门。对党政领导干部的问责,由纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限具体实行。B市的上述文件的精神与《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的精神是一致的,是符合当今中国国情和政治体制的。然而这种体制把权力机关即各级人民代表大会以及其他异体问责主体排除在外,与现代民主法治的理念有明显的冲突,随着我国政治体制的改革,相信这种状况将会发生转变。
(二)强化人大在问责制中的作用
如前所述,我们的调查显示,在关于应当有谁问责的问题上,38.5%中青年学员主张由“人大”来进行,是四个选项中人数最多的,说明中青年干部的民主法治观念的加强。这说明,由人大来问责在干部中还是有一定的社会认同基础的。
在国外,议会监督的手段多种多样,不尽相同。但是,总结起来,主要有以下几种。这些监督手段大都是问责的手段:通过预决算进行监督、质询权、不信任投票权、弹劾权、同意权、调查权等。
在我国,尽管在宪法、组织法、《监督法》中规定了人大及其常委会对行政机关的监督权限、方式和程序,例如听取报告包括专项工作报告、法律法规实施情况检查、规范性文件备案审查、特定问题调查、撤职案的审议和决定、罢免等等。但是现实中这些法律规定并没有充分发挥作用,实际运行十分有限。
在《监督法》制定的过程中,学术界一直期盼能够吸收国外的行政监察专员制度,但是由于种种原因,这个期望最终落空,这不能不说是《监督法》的一大缺憾。议会行政监察专员(ombudsman)制度起源于1809年的瑞典,议会监察专员通常由议会选举产生,一般由熟谙法律和行政管理的知名人士担任,每届任期4-5年,可连选连任。除非违法,不得随意罢免,可享有议员的豁免权。尽管每年要向议会报告工作,但职能独立,不受任何人的影响。[1]监察专员除对行政机关的违法行为进行监督外,还对“不良行政”(maladministration,即不公平、不合理、不负责的行政行为)进行监督。
(三)充分发挥司法机关的作用
在我们的调查结果中,关于应当主要由谁来问责的问题,只有5.1%的学员认为由司法机关来问责,这个结果一方面说明目前的问责中,司法机关不占主导地位的现实,另一方面也说明我们的干部们的法治观念仍然需要加强。
法院在问责中的作用主要通过行政诉讼来实现的,包括国家赔偿案件在内,至于审理公务人员的职务犯罪案件,严格地说,已经不属于问责的范围,从狭义的问责的角度以及根据中央有关文件,刑事责任的追究应当不属于问责制的范围。但是,对领导干部刑事责任的追究必然带来问责行为的发生,比如撤职、罢免等等,两者还是紧密联系的。就行政诉讼来说,法院有权追究行政主体的行政责任,包括撤销、变更、强制履行和行政赔偿等等。