根据上文的论述,目前保障农村“外嫁女”在土地补偿款受益过程中获得平等对待,根本途径在于调和农村地权的冲突,其次是规范农村基层自治行为,特别是加强对“村规民约”的法律审查,最后是要加强司法救济,其中重点就是对集体经济组织成员权的确认。当然,解决“外嫁女”的征地补偿款受益问题,是一个社会综合治理的过程,单靠某一方面往往无法达到公平、公正的效果,所以只有在各个方面的合力作用下,方可达至目标。
第一节调和农村地权冲突
目前农村地权冲突的在于物权的权利主体模糊与缺失,特别是农村集体经济组织、村民小组及农户等多级主体多级所有权主体,造成集体土地权属不清,矛盾突出。而这样造成土地流转,包括转让、转包和出租等过程中,土地权益的名义主体即农户的权益与土地流转的溢价已无直接的关系,这样不仅不能保护农户的长远利益,甚至会使农户失去生存的保障,出现大批失地且无社会保障的农民。而“外嫁女”等又是属于权益较易受侵害的边缘农民群体,其情况更不容乐观。根据目前全国各地的实践经验,解决土地权益纠纷的地权主体问题,是解决土地纠纷案件的根本所在。
一、完善征地补偿款直接发放机制
前文提及,集体土地虽为集体所有,但是权利却是由村委会、村民小组等代写主体来行使。在征地补偿款分配过程中,集体土地所有权的代行主体正是因为其掌握着补偿款的分配权,从而可以违反甚至无视法律法规,通过各种手段截留、扣除本应分配给外嫁女的补偿款,归入集体经济组织再分给其他村民。根据2010年6月国土资源部发布的《关于
进一步做好征地管理工作的通知》,“市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案,及时足额支付补偿安置费用;应支付给被征地农民的,要直接支付给农民个人,防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。”通过落实和完善国土资源部的上述规定,可以减少因补偿款发放程序而造成对“外嫁女”乃至整个失地农民团体的权益侵害。但是这主要是一种“治标”的办法,对地权上冲突无法根本解决。
二、土地权益份额分割机制
目前土地确权过程中,因为土地承包经营权是分包到户,所以决定了同一幅土地上只能存在一个土地承包经营权。而如果家庭发生变动,比如妇女因出嫁、离婚等原因离开原有家庭时,由于农户家庭所有的土地权益份额无法划分,从而造成妇女往往难以要求分割土地及土地上附加的征地补偿等相关权益。对于该类地权冲突笔者建议可以将分割共有财产的规则应用于土地权益,根据家庭成员的数量,将土地权益分割到人,对于户籍未迁入夫家的“外嫁女”可以请求分割原娘家的承包经营权或者要求将原土地承包经营权转化为土地债务,即原家庭其他成员负有持续支付给该妇女一定数额土地出让金之义务,同时在发生征地补偿的过程中,由其原家庭成员向其支付补偿款。从而保证妇女能够从家庭既有土地中获得其应得的权益。
三、推行土地股权经营体制
所谓土地股权经营,也即目前“珠三角”、“长三角”等经济发达地区某些集体经济组织推行的土地权益经营方式,主要是从广东佛山市南海区开始施行。自1992年起该区即开始进行农村土地股份合作制试验,农民以土地折价入股所在集体的股份制企业,所拥有的股权可以流动、抵押、继承。该做法类似于浙江省部分县市执行的“股权量化到户(人)、提高公共积累”的改革方案,其实质就是将集体土地权益按一定的标准量化为股份分配到农户(农民),从而完善以土地股权为基础的征地补偿等权益分配体制。这样通过土地权益入股经营,农户的土地股益与土地经济效益可以保持正比关系,其土地股权不会因土地的流转或身份的变更而流失;且妇女在获得股权之后,其集体经济组织成员的资格将得到明确,且有确定的份额,使其即使在婚嫁之后,继续保有其获取股权收益的资格,从而保证其土地收益的获益权。
总之,要解决集体与农民之间以及农民个体之间的地权冲突必须继续完善和明确农民个体对集体土地的权利边界,必须进一步加强集体土地的确权工作,同时建立起更为完善的集体土地所有权运行以及土地征收补偿机制。只有有效地调和农村地权冲突,方可能从根本上解决农村“外嫁女”的权益保护问题。
第二节规范基层自治行为
针对前文所述的村规民约泛滥,且有侵害“外嫁女”权益的现象。应完善和强化对村规民约的法律审查和行政监督。目前对于村规民约等审查机制尚有待完善,笔者认为可以从以下三方面重点进行完善:
首先要明确基层政府与基层自治组织的关系。《
村民委员会组织法》规定:“乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情”。一些基层干部认为基层政府与村委会是指导与被指导关系,对于一些带有宗法色彩、封建色彩乃至于侵犯妇女权益的村规民约,不想甚至不敢去纠正。这说明无论是基层政府或是集体经济组织都对这一问题的认识存在误区。农村基层自治必须在法律许可的范围内行使自治权,审查、监督自治活动与尊重村民自治并非矛盾或冲突。对于村规民约是否与国家法规、政策相违背、抵触,是乡镇政府的管理权限,同时也是其应履行行政管理义务。在乡镇政府的依法行政范畴内,村民自治理应成为乡镇政府的管理对象。