“以民意机关监督政府，这是代议政治的理想之一。但现在的民意机关，又有立法的治能，在理论与实际上都要发生很多的困难。自理论言，立法亦为政府治能之一，当然亦在民意机关监督之中，但民意机关就是立法机关，因之立法的治能就缺少监督，颇有引起立法专制的危险。在法国的实际政治中，不就得到了很好的证据。”美国以司法审查权对立法权加以节制，但“以司法机关的治能监督民意机关”，其正当性值得怀疑。“自实际言，政府治能必须互相合作，不然，治能即无从表现其效能。”但是，象英国责任内阁制那样的议行一体，政府的治能在实际上没有受到制衡，这样“所谓以民意机关监督政府者，未免是一个虚伪的公式。”[23]如果要贯彻民主政治的理想，似乎将立法权从民意机构中拿出、交由一个立法专家组成的专职部门，由国大行使政权监督政府、立法院行使立法的治权是一个很妙的制度设计。问题在于政权与治权是否截然可分，而国大这个非常设的臃肿机构又能否承担监督政府的责任。

　　二、 “五五宪草”－“政协宪草”时期关于国大问题的反复检讨（1933－1946）[24]

　　（一） “五五宪草”有关国大的规定及反响

　　继北洋政府而起的南京国民政府，奉“国父遗教”为最高根本法，[25]其制宪方针也始终围绕孙文宪法思想展开。很自然，国民大会问题也成为其制宪的关键问题。

　　1927年南京国民政府成立以来，国民党政府以孙中山“军政－训政－宪政”建国三阶段方略为由，长期实行训政，遭到各界的反对。“九·一八”事变后，国难日深，孙科在国民党四届三中全会上领衔提出“集中国力挽救危亡案”，号召尽早实施宪政，以集中民族力量。1933年1月孙科就任国民政府立法院长后，随即组织宪法起草委员会，开始宪法起草工作。草案曾广泛征求意见，吴经熊、张知本等人都有个人试拟稿发表，社会上的讨论十分热烈。其间历时三载，七易其稿，因定稿公布日期为1936年5 月5日，因而《中华民国宪法草案》亦称之为“五五宪草”。宪草全文共8章，其中第三章即为“国民大会”。

　　五五宪草受到孙中山后期的宪政主张影响甚巨，根据孙文手书《建国大纲》的设计，五五宪草第32条赋予国民大会极大的权限，国大此一“间接民权”机构代替了人民“直接民权”的行使，更为严重的是宪草第31条对国大的召开做了相当严格的限制[26]，除非国大会期大大延长，发挥类似欧美议会的功能，否则实在无以担负起“政权主体”的责任。这非但不符合“权能分治”之原旨，更将使“政权”的真正主体（国民）失去对国事的主导权。[27]再加上宪草超级总统制的设计，将导致其设计政府名为全民政治下的五权政府，实为一权（独裁）政府。由此，萨孟武在五五宪草颁布后不久，即着文指出五五宪草若付诸实施，将造成“总统独裁”。[28]至于国大的组成，也基本遵循了孙文的设计，每县选举一人，人口多的大县则酌情增加代表；蒙古、西藏代表和华侨代表名额，则以法律定之。

　　国大会期短，无法切实行使政权的问题在宪草委员会内部就有争议，也有人提出以国大常设机关在国大闭会时行使政权，宪草委员会副委员长张知本便持此种见解。[29]这个主张是仿照国民政府中央政治委员会制度而来，宪草初稿55条规定“国大闭会期间设国民委员会”作为国大常设机关，国民委员会“置委员21人、候补委员10人，由国民大会选举之”；但在最后通过的“五五宪草”中，这一常设机关被删去了。理由是：（1）政权本来无须时时行使，不行使时也不能被视为中断。（2）由国民大会代表再选举代表组成国民委员会，岂不是“间接之间接”、“代表之代表”，其民意基础薄弱，不宜行使政权。（3）常设机关等于在五权政府之上又安了一个“太上政府”，会牵制政府的治能。[30]第三点理由或许是常设机关的建议未被采纳的根本原因。