国民大会的理论与实践
聂鑫
【摘要】辛亥革命之后，中国设立了现代意义上的国会制度，但是在很长的一段时间里，国会功能不彰、议员素质不佳，发展到极致更有“猪仔议员”与“贿选
宪法”的丑剧。孙中山检讨源自西方的代议制度的弊端，结合中国的国情，提出"权能分治"的理论。其核心之一便是由国民大会代替传统的议会，以监督五权政府。1927年成立的南京国民政府奉孙文学说为指导思想，在1936年公布的中华民国宪法草案（“五五宪草”）中创设了国民大会制度。并在全国办理制宪国大代表选举，但不久日军入寇，国大十年未开。抗战胜利后，国大问题又成为政治协商会议的重大议题，政协
关于宪法的协议对国民大会制度做了根本性的修改，之后通过的《中华民国宪法》基本折衷了“五五宪草”和政协协议。研究国民大会这一中国独创的宪政机关的产生与演变、膨胀与消亡，检讨其理论与实践，具有一定的历史意义与理论价值。
【全文】
一、 孙中山关于国民大会的构想
（一）孙文学说对于代议政治的扬弃——“权能分治”理论
北洋时期十几年时间里，国会履被解散、功能不彰；很多议员素质不佳，在国会上演了一幕幕活剧。议员们与军阀政客勾结，打着“法统”的旗号为当权者正名，为自己牟利；他们毁法造法、受私利驱使南来北往、互相争夺饭碗、为自己延任加薪，最后甚至卖身沦为“猪仔议员”，造成国会的“最后自杀”。议会政治本非完美无缺，民初又将其恶的一面演到极致。国会制度这个外来户在中国尚未站稳脚跟，就已低人一等，更有被驱逐出境的危险：“民国十三年以前，中国政治问题表面上所争的，只是一个‘法’字。自所谓法统恢复后，那些坐在法统椅子上的先生们演出卖身的活剧，制成一部‘遮羞的
宪法’。从此没有人理会这个‘法’字了。”“国会既实行最后的自杀，从此法统也断绝了，护法的旗帜也没有人再要了。”[1]法之不存，国会焉附，“先天不足”的近代中国议会政治难逃夭折的命运。[2]
议会政治（代议政治）本身存在一些缺陷，议员素质不高、国会立法粗制滥造成为普遍的批评；更严重的是，由于政党的操纵使得代议政治已经变质，议员不再是民之喉舌，而沦为政党的打手，与民主的理想渐行渐远。[3]比较与民国约同一时期的各国政治，议会的问题都很突出，要么议会专权行政无能，要么行政专权议会不能作主：第三共和国时代的法国困于政党的分裂与倾轧，屡屡发生倒阁，政局长期不稳，政府效能无法实现；[4]而魏玛共和国时代的德国，国会软弱而分裂，行政权在大部分的时间里与俾斯麦时代一样专断，其实不待希特勒上台，德国早已走上独裁的局面。[5]
各国对于议会政治的弊端采取了不少的补救方案，而孙中山先生则另辟蹊径，提出了更为根本的改革办法——权能区分（权能分治），由人民掌握政权，政府实施治权。他相信必须权能划分才能兼顾民主与效能，“全民政治”配合“万能政府”，使得人民有权、政府有能，将权与能都最大化，这是孙文
宪法思想的核心，其“五权
宪法”的思想也是建立在的权能分治理论基础之上。
孙中山否定“代议政体”为民主政治的最后归宿，转而提倡“全民政治”：“欧美人民从前以为争到了‘代议政体’，便算是心满意足。我们中国革命以后，是不是达到了‘代议政体’呢？所得民权的利益究竟是怎么样呢？大家都知道现在的代议士，都变成了‘猪仔议员’，……各国实行这种‘代议政体’，都免不了流弊。不过传到中国，流弊更是不堪问罢了。”中国不能步欧美代议的后尘，而应该“驾乎欧美之上”，“用我们的民权主义把中国改造成一个‘全民政治’的民国。”[6]实行“全民政治”，同时也是为了制衡“万能政府”：“现在讲民权的国家，最怕的是得到了一个万能政府，人民没有办法节制他；最好的是得到一个万能政府，完全归人民使用，为人民谋幸福。”[7]
