按照我国《土地管理法》第43条的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。尽管在该条文中也规定了“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，但同时又规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《土地管理法》的这一规定实际上是对集体土地所有权人的土地使用权进行了较为严格的限制，在绝大多数情况下，集体土地只能用于农业生产目的，从而基本上剥夺了集体土地所有者对土地进行开发和建设的权利。也正是由于法律对集体土地所有者对土地自由使用权的限制，我国土地的二元制结构出现了失衡，导致集体土地所有权的弱化。
(二)收益权的限制
所有权人对自己财产的收益权是所有权的一项至关重要的权能，经济学上利益最大化理论主要就是指一种利用自己的财产获得最大收益的“理性行为”。然而，当我们把目光投向土地的集体所有制时，会发现集体所有权人的收益权受到了制度性的剥削，根本无法实现土地权利的最大化，他们的收益权被人为地降低到了一个难以想象的程度。
由于土地只能被用于与农业相关的用途，同时也由于我国过去长期执行农副产品价格的政府定价体系，导致我国集体土地的收益处于极端低下的状况。近年来，随着我国城市化进程的加快，部分处于城市郊区的土地迅速增值，但是，现有的土地政策却使集体土地所有权人不能享有这部分土地的增值价值。城镇建设使用农地由政府划拨和征收，征收来的土地由政府按照市场价格以拍卖的方式出让给建设单位。在这个过程中，集体土地的价值被大大降低，无法获得正常情况下所有权人对其财产的收益权。而这部分价值则经由划拨或者征收制度，转移到了政府手中，从而形成了我国各级政府土地财政的坚强保证，而集体土地所有权人的利益则被极大地漠视了。
在我国集体土地权利的配置中，收益权的限制源于使用权的限制，二者互为因果。由于农用土地和建设用地之间存在巨大的价格差异，因而集体土地所有权的行使主体就会想尽一切办法，获得集体土地应有的市场价值。这个过程中，就产生了一直以来困扰我国大部分地区的小产权房问题。据统计，我国通过旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及城市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及村镇住宅的大约50多亿平方米，涉及村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已经成为许多中小企业、三资企业的主要生产场所。[1]小产权房问题的普遍性已经严重侵害了我国法律的权威性，围绕这一问题，学者和政府官员都陷入了无休止的论争之中，认可小产权房的合法存在就面临着“对法律的亵渎”，而完全无视小产权房的现实存在而否定其合法地位又会导致巨大的成本损失，也会激起严重的社会矛盾。我国法律对于集体土地使用权和收益权的限制直接造成了在小产权房问题上进退两难的尴尬境地。
