一、行政不作为的概念

　　从法理学上来说，任何行为就其表现形式来说分为作为和不作为。行政行为也是如此。那么什么是行政不作为呢？目前理论界对行政不作为的界定归纳起来主要有以下几种：第一，行政不作为是指行政主体消极维持现有法律状态，通常表现为不履行法定职责的行政行为。　第二，行政不作为是指行政主体以消极不作为方式表现出来的行政行为。　第三，行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式。　第四，行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。　综合以上观点，笔者认为，行政不作为就是有行政权的个人和组织依法应当履行且主观上能够履行法定的职责，却拖延履行或拒不履行的一种行为方式。具体包含以下几层意思：

　　（一）行政不作为的行为主体是“有行政权的个人和组织”，即行政主体，包括国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、国家行政机关的被委托人即行政机关委托的个人或组织。

　　（二）行政不作为所指向的行为客体是行政主体依法应当履行的特定职责，即“法律要求行政主体在行使职权过程中必须承担的义务。”只有在行政主体有作出行政行为的义务时，而在法定时间点上有落后的情形或根本没有作出该行政行为才是“行政不作为”。以下三种情况不属于此处所指的“行政不作为”：一是行政主体依照行政自由裁量权有权决定是否作出或何时作出的；二是由于不可抗力或其他客观原因致使行政主体在客观上不具备实施一定行政行为的；三是行政主体在非职权活动中的不作为。