立法必须服从服务于党和国家的工作大局。《中国共产党章程》总纲中规定：“中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，其他各项工作都服从和服务于这个中心。”2007年12月26日，胡锦涛总书记在全国政法工作会议上首次正式提出“三个至上”：“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。众多法学专家认为：“三个至上”，第一次划清了社会主义法治理念与资本主义法治理念的原则界线，是我国社会主义法治的根本原则。[3]2008年３月８日，吴邦国委员长在十一届全国人大一次会议上所作全国人大常委会工作报告中也说：“法律是党的主张和人民意志的统一。坚持服从服务于党和国家工作大局，是做好立法工作、提高立法质量的基本前提。”[4]

　　党和政府将发展二三产业作为首要任务和重要抓手。党在社会主义初级阶段的基本路线就是“一个中心、两个基本点”，这“一个中心”就是必须坚持以经济建设为中心。胡锦涛总书记一再强调：“科学发展观，第一要义是发展”；“必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务”[5]；“发展首先要抓好经济发展”[6]。如何抓好经济发展？

　　——1956年党的“八大”通过的《关于政治报告的决议》中就提出：“把我国尽快地从落后的农业国变为先进的工业国”。[7]

　　——1962年，毛泽东主席在党的八届十中全会上提出“以农业为基础，以工业为主导。”[8]

　　——党的十七大报告中将“工业化基本实现”确定为2020年全面实现小康社会所要达到的首要目标，要求全党“大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强”。[9]

　　——根据我国进入工业化中期后产业升级的新趋势，党的十七大报告中新提出：“发展现代服务业，提高服务业比重和水平”[10]。

　　——党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出：“改造提升制造业”；“加快发展服务业”[11]。

　　根据“立法必须服从服务于党和国家的工作大局”、“党和政府将发展二三产业作为首要任务和重要抓手”作逻辑推理，就得出这么一个结论：立法界定“公共利益需要”，必须为开发二三产业集聚区创造有利条件。