现阶段各地在推进工业化、城镇化过程中，为了开发工业园区或现代化商业服务业集聚区，拆迁和改造旧城旧村难以避免；“新拆迁条例”将为了搭建经济发展平台的用地需要剔除于“公共利益需要”之外，让开发二三产业集聚区往往要碰到的旧城旧村拆迁无法可依，让地方政府通过非征收的办法去解决，这是对现实社会中经常发生的重大社会矛盾的回避，势必对工业化、城镇化产生较大的负面影响，不利于二三产业发展。

　　二、将开发工业园区和商业服务业集聚区纳入公共利益需要的立法建议

　　笔者认为，征收拆迁房屋、收回国有土地使用权和征收集体土地所根据的“公共利益需要”，不能囿于其狭义，而应当取其广义，应当包括各级政府为了发展二三产业而决定实施的建设项目。即“公共利益需要”，除了“新拆迁条例”第八条所限定的七种之外，还应当包括下列两种：

　　——由政府组织开发的工业园区（包括经济开发区、工业功能区、工业集聚区）建设的需要；

　　——由政府组织开发的商业服务业集聚区（包括专业市场、特色商业街、物流园区、旅游区、娱乐休闲区）建设的需要。

　　至于附加条件，除了适用“新拆迁条例”第八条中既定的“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”之外，建议再增加两个限制条件：第一，二三产业集聚区经征地拆房后的国有建设用地使用权，应以征地拆迁成本为底价经过招拍挂出让；第二，二三产业集聚区的投资建设者，除了重大投资项目，一般情况下应在其建设用地使用权的招拍挂出让中选定，为征地征房前的非确定对象。

　　之所以增设一些附加条件，目的是为了使征收拆迁房屋和征收土地的决定者是代表公权力的人民政府，组织实施征收、拆迁者为非最终使用土地的政府部门或由政府部门委托的中立第三方，而且征收拆迁后净地出让的溢价款（招拍挂出让价与拆迁补偿成本及所缴税费的差额）将全部纳入政府财政收入。

　　三、将开发工业园区和商业服务业集聚区列为公共利益需要的主要理由

　　（一）从立法原则看，立法界定“公共利益需要”应当为开发二三产业集聚区打开绿灯

　　“从实际出发”，是立法的基本原则。《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发”。华东政法大学法学专业教科书《法理学》中也阐明：“实事求是，从实际出发，是指导立法的基本原则。” [2]