――兼评北大学者修改意见

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二次公开征求意见，出乎大众意料。权威媒体评价：“新拆迁条例二次公开征求意见　系新中国历史上首次”[1]。但笔者以为，对《征补条例》第二次公开征求意见乃在情理之中。笔者在《征补条例》第一次公开征求意见时，曾撰写《＜国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）＞评析》一文，对《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称首次稿）进行了全面评析。笔者认为首次稿未能充分考量民主政治因素、经济社会因素及操作层面因素，所设计的部分制度脱离实际、过分理想化，难以操作。如按首次稿公布实施，则不仅不会促进征收工作，相反地会使征收工作寸步难行，从而使整个征收补偿制度归于失败[2]。因此，应对首次稿进行重大修改。而近一年来，权威部门并未就如何进一步修改发表过意见，部分媒体从个别学者处听得片言只语，便加以发挥，引起猜测无数。在此情况下，立法机关面临两难选择：若是仅对首次稿作微调后公布施行，则因在实际工作中无法操作，而归于失败；若是对首次稿作重大修改后公布施行，则可能背上未充分尊重民意、暗箱操作之骂名。其唯一的破解之道就是打破常规，将首次稿作重大修改后再次公开征求意见。故此，《征补条例》第二次公开征求意见，实在情理之中。

　　笔者曾提出：《征补条例》应当更注重保护私权，其主要内容及制度设计应切合实际，易于操作，并建立征收扶助机制，扶助因房屋被征收而生活水平明显下降的群体[3]。纵观《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（以下简称二次稿），在保护私权方面较首次稿做得更为出色，如对无证房屋的登记处理、取消行政强制拆迁等；在制度设计方面更易于操作，如去掉90%的规定、明确了补偿范围及停产停业的计算方法等；但在征收扶助机制上未有突破。总体看来，二次稿比之首次稿有很大的提高，进一步体现了社会主义法治理念。

　　二次稿与首次稿相比，其总体架构没有发生变化，仍为五章，即总则、征收程序、补偿、法律责任、附则，但内容更为精练，由首次稿的四十一条缩减为三十一条。在笔者撰写本文时，从媒体上看到《北大学者就修改拆迁条例再上书　提出9方面修改意见》（以下简称北大学者修改意见）一文，笔者对北大学者完善法律制度的出发点完全支持，但对其修改建议则不完全赞同[4]。下面在对二次稿进行逐条点评时，一并对北大学者修改意见的相关内容予以评析。

　　第一章　总则

　　第一条　为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋的所有权人的合法权益，制定本条例。

　　点评：该条由首次稿第一条全修改而来。与首次稿相比，删除了“根据《物权法》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》”的内容，即首次稿第一条是讲了两个问题，一是立法宗旨，二是立法依据。二次稿保留了立法宗旨，删除了立法依据。笔者认为：“制定《征补条例》是根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》的授权，而非《物权法》的授权，故应将《物权法》的字样删去。”[5]而二次稿则走得更远，将“根据……《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》”的表述一并删除，结合该稿中暂不考虑集体土地的征地拆迁，故此举有利于今后与集体土地的征地拆迁制度相衔接。因为征收的前置条件是规划的调整，而《城乡规划法》统一了城乡规划，且“条例和土地管理法在公共利益的界定和对被征收人给予公平补偿，保证其利益不受损害并有所改善，不使为公共利益作出贡献的被征收人比自愿在市场上进行房屋交易的人吃亏等原则应当是一致的。”[6]故城乡的征收搬迁制度今后也应当统一，从立法技术角度看，对此予留空间是必要的，而不必拘泥于《城市房地产管理法》的授权，故笔者赞同这一修改意见。