因为农民负担重，抛荒现象比较严重，在20世纪90年代未，笔者调查的湖北京山县就不得不从山区请人来种田[3]。
在农民负担略轻的地区，村社集体想出另外的办法，即将之前动账不动地的两田制，变成动地的两田制，即将村社耕地的相当部分集中起来，高价转包，从而获取地租收益。到20世纪90年代后期，全国动地的"两田制"面积已达约3 333·33万公顷(5亿亩)，占全国农地的1/4强[4]，这样的两田制虽然有利于从土地中获取地租从而可以较为容易地完成县乡下达的农民税费---因为转包的土地，若承包人不出钱，就不会将土地转包给他们;而农民承包土地，即使出不起钱或有钱不出，村社集体也不可能取消其土地承包权---这实际上侵害了广大农民的利益。更严重的是，在农民负担沉重的背景下，县乡政府最关心的事情却是村干部能否按时完成税费任务，而村干部在此过程中捞取各种利益，县乡政府往往睁一只眼闭一只眼，甚至有意纵容。
1997年中央办公厅和国务院办公厅联合发出"关于进一步稳定和完善农村土地承包关系"的通知，明确禁止两田制，再次重申1993年中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》强调的"在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变"。注意，这里的文件没有再用"一般"的限制词，且提出"提倡在承包期内实行''增人不增地，减人不减地''的办法"，还第一次提出"允许土地的使用权依法有偿转让"。
这样一来，关于土地调整就有了这样一种逻辑：
(1)中央为了提高农民投资土地的积极性，规定土地承包期一般应在15年以上。
(2)农民认为土地使用权的公平占有是基本权利，因此要求在承包期内，依据农户人口增减进行土地调整。
(3)土地调整的办法，既有打乱重分的大调整，又有"大稳定、小调整"，还可以通过预留机动地来调整。
(4)土地调整尤其是留有机动地，客观上不仅可以平衡村庄公共工程建设占地的成本分摊，而且可以通过将机动地竞价承包来获得建设村庄公共工程的资源。
(5)也因此，在土地可以调整，及留有机动地的村庄，往往可以较为容易建设公共工程，农民生产生活的基础条件更有机会得到改善，农民因此从中得到好处。
(6)土地调整也为村社干部捞取好处提供了机会，尤其是在20世纪90年代农民负担沉重、干群关系紧张、乡村利益共同体形成的时期，村社干部借土地调整(最典型的是动地的"两田制")，来在完成上级税费任务的情况下捞取个人好处。
(7)在农民负担沉重的情况下，农民并不认为土地是权利，而往往认为土地只是负担，因此出现了严重的普遍的抛荒，这使得农村土地关系更加混乱，中央在1993年和1997年关于土地制度的政策规定，在农村并未得到强烈回响。
(8) 2000年以后，中央进行农村税费改革乃至取消农业税，土地负担减轻乃至取消了，土地权利就变得重要起来。
(9)土地一旦有了利益，之前抛荒的农民回来要地，之前走了过场的第二轮土地承包，就必须有一个"完善"的政策举措来弥补(注意"完善"这个词用得真是妙啊)。
(10) 2002年制定的《土地承包法》，规定了诸多农户的土地权利，极其严格地限定了村社集体调整土地的权力，农户的土地承包使用权中已经含有了所有权的成分，而村社集体的土地所有权则被虚置。
(11)《土地承包法》通过之时，农民因为土地负担减轻，可以从土地中获取更多利益，从而纷纷伸张自己的土地权利，之前弃田抛荒的农民也回村要地。因此， 2004年前后全国有相当部分农村出现严重的农地纠纷，很多地方出台"完善第二轮土地承包"的政策。
