土地何以成了农民的权利问题
贺雪峰
【摘要】 在我国户均不超过0.667公顷(10亩)的小农经营条件下，农民个体土地权利的扩大，也意味着村社集体土地权利的弱化;而村社集体土地权利的弱化，又可能使得农业基础条件更难改善，农户的农作更加艰难。文章分析了分田到户以来农村土地问题逐步演化为农民权利问题的逻辑和农民土地权利的增加与农民陷入农业生产困境的内在关系，认为，给村社集体一定的调整土地利益分配的权利是一件造福农民的基础工程，也应该是我国未来农地政策的必然选择。
【全文】
《财经》杂志记者采访当年小岗村生产队长严俊昌时，严俊昌说了一句很蹊跷的不像是农民说的话："只有土地归了农民，农民种田才会心里有底，才会有长远打算。没有所有权，总会担心承包地有一天会被收回，或者被征去搞开发。"《财经》杂志记者因此评论说，"在他看来，农民不仅要拥有长期稳定的农地承包权，而且应该拥有农村土地的所有权"，农民关心的是土地的权利问题，农民要求土地私有化。不过，就笔者在全国20余省市农村调查的经验，《财经》杂志不过是将自己的立场、观点强加到严俊昌等农民身上，再借严俊昌等农民之口来证明自己坚持立场、观点的合理性。最近几年，《财经》杂志发表大量关于农村土地制度的报道，其主张给农民土地所有权的基本立场非常清晰[1]。只要稍有常识就会知道，从事农业生产的农民所要的并不是什么所有权，而是生产方便。笔者试图以近年在全国近20省市农村调查的切身感受，来讨论"农民到底要什么"这个被一些人搞得混乱不堪的问题。
一、土地权利问题的由来
1982年分田到户时，农民对土地的大包干是"建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分"(1982年中共中央1号文件)。农民的说法则是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。不过，一旦包干到户，国家如何与千家万户小农打交道，就成为一个十分关键的问题。理论上土地是集体所有，农民应该承担农业税费，但若农民不是主动地交缴税费，国家如何处理与农民的关系?集体如何处理与农户的关系?这些问题成为困扰20世纪最后十多年的大问题。
从1984年中央一号文件提出"延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营"，明确规定"土地承包期一般应在15年以上""在延长土地承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着''大稳定，小调整''的原则，经过充分商量，由集体统一调整"。文件同时提出"鼓励土地逐步向种田能手集中"。显然，中央规定土地承包期一般应在15年以后，是从农业生产效率方面考虑的，是从鼓励农民增加投资，培养地力，提高土地生产能力上讲的，因为土地的频繁变动会影响农民对土地投入的预期，并可能掠夺性地使用土地。
这里要注意的是， 1984年一号文件规定土地承包期"一般"应在15年以上，这个"一般"可以作两种理解，一是没有特殊情况，就不应该调整农民承包的土地;二是在出现特殊情况时，可以调整农民承包的土地。这里的关键是如何理解"特殊"情况。从1984年以后全国绝大多数农村都在15年承包期内调整过土地的实践来看，地方政府或乡村组织在理解"特殊"情况时，显然是采用了比较宽泛的理解，将一些明显只是普通的情况当作特殊情况。或者说，地方政府对中央文件采取了有意歪曲的理解，中央也对此默认。"一般应在15年以上"，及在延长土地承包期之前，在群众有调整土地要求的，可以本着"大稳定，小调整"，由集体统一调整土地，在之后的实践中，变成了15年承包期内，村社集体经常性地进行土地的"大稳定、小调整"，甚至经常性地进行土地的大调整，乃至打乱重分。从相关调查来看，全国农村在15年承包期内，有接近1/3的农村地区进行过土地大调整， 1/3以上的农村地区经常进行土地"小调整"。
