其次，利益分析和评估。由于行政规划往往涉及到众多的错综复杂的利益，那么是不是这所有的利益都要进行衡量呢？这就需要由行政机关作出分析和评估。“有些微不足道，提出这方面要求的人可能是为了打岔（利益的重要性）；有些利益是不正当的要求，提出这种主张的人怀有拖延或者扰乱程序的目的（利益的正当性）；有些利益与本案无关，不应当纳入考虑和平衡的范围（利益相关性）。”[24]对于有些重要的利益，法律还会作出明确的规定，在制定规划时行政机关必须作出分析与评估。根据德国行政法院判决实务的意见，应予衡量的利益并不以法律规定为限，一切值得保护的公、私益均是应予衡量的对象。[25]这儿所讲的“值得保护”的含义，应该是较为重要的利益，那些微不足道的利益显然不在“值得保护”之列。
第三，利益的权衡和协调。纳入衡量范围的利益之间是有可能存在冲突的，那么就有必要进行权衡和协调，这也是规划内容形成的最重要的过程之一。在协调的过程中应该保证牺牲的利益程度与实现的利益程度成比例。还需要明确的一点是有时候公共利益并不是必然的要优先于私益，要根据具体的情况进行判断。以德国的建筑指导规划为例，“公共和私人利益的权衡是制定建筑指导计划中的一个核心问题。在建筑法典第1条第6款中，立法者很明确没有将公共利益或私人利益谁放在优先地位，因此社区必须对每一个个案作出决定，哪些利益是重要，哪些利益需放在后面。原则上所有的利益都是同等重要，只有法定的优先条款规定是没有权衡可能性，其他的利益都是可以进行权衡。”[26]
规划衡量原则要求在制定规划时应当进行利益衡量，那么何种利益衡量才是正确、适当的呢？实务中形成了利益衡量瑕疵的理论。一是未为衡量，也称为衡量的欠缺。它的内容是指行政机关在制定行政规划时，应该进行利益衡量，但是并没有进行。这种瑕疵是利益衡量的整体欠缺，而不是个别利益之间衡量的欠缺。行政机关主观上的状态和动机对于衡量瑕疵的构成并没有什么影响，无论是故意还是过失均可。二是衡量的疏漏，也称为衡量赤字、衡量片面等。其内容是指行政机关在进行利益衡量的时候并没有把规划涉及到的某些重要的利益纳入衡量的范围。如《城市规划编制办法》第19条规定：“编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。”如果在制定城市规划的时候没有把环境保护、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等利益纳入衡量的范围，显然是不符合利益衡量原则的要求的。三是衡量时的错误评估。它是指规划制定机关对于涉及的利益重要性等等作出了错误的估价与判断，把某些重要的利益视为不重要，或把某些微不足道的利益视为重要。这种错误的评估最终会导致规划内容的不适当。四是衡量失调，也称为衡量不均，衡量时的不合比例等。内容是指在进行利益的权衡与协调时，牺牲的利益与规划要实现的利益之间明显的不合比例。
【作者简介】
郭庆珠，（
1974—），男，汉族，山东菏泽人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学研究。
【注释】 室井力编著：《行政法100讲》，日本学阳书房1990年版，第120页。
德国联邦建设法最早是于1960年6月23日颁布，其中规定了有关建设规划的内容，包括建设规划的提出、制定等等，该法于1976年和1979年进行了两次修改，重点是针对建设规划的提出、内容的简化、缺陷的修补及完善等等内容进行了调整。德国还于1971年制定了城市建设促进法，作为联邦建设法的补充，该法主要规定了建设方面的整顿措施和发展措施，规划是这些措施之一。1986年10月23日联邦议会将联邦建设法和城市建设促进法合并为新的联邦建设法。参见李峻主编：《
建筑法概论》，中国建筑工业出版社1999年版，第278页。
参见高思大著：《从行政法观点论行政计划》，台湾辅仁大学1986届硕士学位论文，第63—66页。
金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅰ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第142页。
Vgl. Hoppe, Die Bedeutung von Optimierungsgebot im Planungsrecht, DVBL. 1992, S. 853 ff; BVerwGE 34,301. 转引自陈春生著：《行政裁量之研究》，载陈春生著：《行政法之学理与体系（一）——行政行为形式论》，三民书局1996年版，第138页。
杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第567—568页。
哈特穆特.毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第407页。
姜明安主编：《行政法与
行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第296页。
参见远藤博也著：《计划行政法》，学阳书社1979年版，第32—40页。转引自高思大著：《从行政法观点论行政计划》，台湾辅仁大学1986届硕士学位论文，第51—52页。
参见翁岳生著：《论“不确定法律概念”与行政裁量之关系》，载翁岳生著：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编辑委员会编辑1982年版，第40页。
金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅰ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第142页。
参见陈敏著：《行政法总论》，自刊行，神州图书出版有限公司经销2003年版，第177页；陈春生著：《行政裁量之研究》，载陈春生著：《行政法之学理与体系（一）——行政行为形式论》，三民书局1996年版，第137—138页。
Hoppe, Struktur von Normen des Planungsrechts, DVBL. 1974, S. 641; Vgl. Hoppe, Die Bedeutung von Optimierungsgebot im Planungsrecht, DVBL. 1992, S. 853 ff; BVerwGE 34,301. 转引自陈春生著：《行政裁量之研究》，载陈春生著：《行政法之学理与体系（一）——行政行为形式论》，三民书局1996年版，第138页。
Michael D. Bayles， Procedural Justice, Boston: kluwer publishing company,1990, p.42.
参见李峻主编：《
建筑法概论》，中国建筑工业出版社1999年版，第282页。
刘宗德著：《现代行政与计划法制》，载刘宗德著：《行政法基本原理》，学林文化事业有限公司1998年版，第207页。
汉斯·J·沃尔夫等著：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第180页。
马纬中著：《应予衡量原则之研究——以行政计划为中心》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（三），三民书局1994年版，第528页。
金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅰ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第143页。
参见罗传贤著：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司1993年版，第67页。
高家伟著：《论证据法上的利益衡量原则》，载《现代法学》2004年第4期。
参见马纬中著：《应予衡量原则之研究——以行政计划为中心》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（三），三民书局1994年版，第505—510页。
Richard O. Brooks, The Legalization of Planning Within the Growth of the Administrative State, Administrative Law Review, Vol.31.1979.p.71.
高家伟著：《论证据法上的利益衡量原则》，载《现代法学》2004年第4期。
参见马纬中著：《应予衡量原则之研究——以行政计划为中心》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（三），三民书局1994年版，第511页。
李峻主编：《
建筑法概论》，中国建筑工业出版社1999年版，第283—284页。
