论规划裁量及其界限
基于与一般行政裁量相比较的思考
郭庆珠
【摘要】伴随着“规划行政”时代的到来，德国从行政裁量基础上发展出了“规划裁量”这一概念。它有自己独特的法律个性而与行政裁量有“质”的差别，这很大程度上是源于规划法“目的——手段”模式的规范构造特性。由于规划未来性和规划法规范构造等多方面的原因，规划裁量重在法律的实现，而不是法律的执行，法治主义有“空洞化”的危险。把握规划裁量的界限可以从合法性、必要性、规划统一性和利益衡量等几个方面进行考量。
【关键词】行政规划；规划裁量；界限
【全文】
在现代社会，行政规划正在发挥着越来越重要的作用与影响。“行政计划以及基于行政计划而展开的计划行政，被视为现代行政的重要特色之一。”[1]规划裁量作为一种专门适用于行政规划而与传统行政裁量相区分的概念，对于行政规划自身理论体系的构建和形成有着重要的意义，在近年国外的行政规划研究中，逐渐成为一个研究的重点。由于规划未来性和规划法规范构造等多方面的原因，法治主义在行政规划领域有“空洞化”的危险，如何把握规划裁量的界限是必须重视的现实课题。
一、规划裁量概念的形成
在现代社会，行政规划被采用的越来越多，规划法也愈见增多，有关规划形成的裁量与传统行政裁量的不同也逐渐为人们所知晓，规划裁量的概念也就应运而生。规划裁量的概念最早产生于德国，1960年颁布的德国联邦建设法的有关规定成为酝酿该概念产生的土壤，根据该法的有关规定，建设规划的制定是市乡镇自治范围内的事情。[2]市乡镇具有独立决定规划内容的“规划高权”。但是“规划高权”要受到宪法和法律的一般原则以及联邦建设法的拘束。1969年，联邦行政法院在市乡镇规划高权的基础之上于判决中发展出了规划裁量这一概念。判决认为联邦建设法关于市乡镇在其责任范围内制定建设管理规划的规定之意旨，不只是承认了市乡镇的规划高权，更意味着对于规划裁量的承认。规划权限，或多或少的包含了形成自由的余地，而且必须包含这一余地。因为没有形成自由的规划，本身就是自相矛盾的。规划者的形成自由，并非是基于某种特定的精神作用，而是包含了认识、评价、评定、意欲等种种要素。对于这种形成规划的裁量，有的人把它称为“规划者的形成自由”，但是更多的人仍然称之为“规划裁量”。[3]“在行政计划的策划制定中，与一般的裁量行为相比，行政厅具有更加广阔的判断余地和形成自由。这就是所谓的计划裁量或计划形成的自由。”[4]
裁量对于行政规划而言是必然的，正如有的学者所言“无形成自由之计划本身即为矛盾”[5]。归结起来，这种必然性主要来自三个方面：
一是与行政规划自身未来性的特点有关，由于它是对于未来情况的预测和设定，因此基于人类认识能力的有限性，法律不可能对于未来的情形进行完全准确的规定，因此只能把广泛的自由决定空间交给行政机关去裁量。“因为行政计划是根据具体情况架构的，作为行政目标的发展蓝图，由实体法对行政计划内容加以完全的制约是不可能的。即使希望事前用法律条文对计划内容加以实体法上的制约，也不过是提示抽象的方向性判断要素等，对行政提示裁量准则而已。”[6]
二是由规划法本身的特点决定的，由于其采用目的程式的规范结构，并没有明确的法律要件的涵摄内容和法律效果的规定，其规定基本上只具有裁量基准和宽泛的约束、指引作用。传统的法律结构属于“要件——效果模式”的条件程式，一个完整的法律规范在结构上由三个要素构成，即假定、处理和制裁，当事实符合某法律要件时，则发生某种法律效果，符合三段论的模式。而规划法构造则属于“目的——手段模式”的目的程式，法律自身规定一定的目的，并综合的选择适用各种手段，并没有明显的假定、处理和制裁等要素。规划法虽课以行政方面需实现个别目的的前提，但是并没有如条件程式那样以规定个别行政活动的构成要件为前提，并非是依照既定的抽象性规定而为涵摄的执行，而是根据自身创造性、形成性的指导及主动精神与决断加以实现。一般认为采用目的程式的规划法规范与采用条件程式的传统法律规范有以下的区别：（1）条件程式关注法律的执行，强调规范执行机能；而目的程式则关注法律的实现，强调规范的社会形成机能。涵摄性的思考在规划法构造中失去基础地位，传统法律的三段论也不再适用于规划法。而是以各种利益，各项必要性的衡量，与对未来发展的预测作为基准所形成的法实现形态。行政的重点则在于达成目标，以至于后来的规划执行只具有从属的意义，因为到了执行的阶段，基本上大势已定，随着规划的一步步展开是必然要发生的。所以关于执行的机能，条件程式法规范视之为重心，而在目的程式法规范中只具有从属性。（2）条件程式的一般规范具有过去指向性，目的是实现对于已发生的个别事件的具体规制；目的程式的规划法规范具有未来指向性，目的是达致整体性的社会形成机能，与现代社会国家背景下行政更多地承担起的“社会塑造活动任务”相契合。[7]。与规划的社会形成机能相对应，规划法规范与传统法规范相比较，“规范性”相对较弱，而“政策性”相对较强。由于行政规划具有设定规范秩序的准立法性质，是“具有强烈政策性的行为”[8]，有时候甚至会涉及到政治决策的成分在内，以至于大量的法外的价值标准参杂其中。若回避政策的决断，极力强调法律的价值中立性及形式上的客观判断，可能反而扭曲了规划法的本质。（3）传统的行政法，将法律要件适用于个别的具体事件，法规范性质是局部的，结构是完整的。规划法则是预定目标，并选择实现目标的手段，以实现整体性的社会形成机能，法规范具有非具体的开放性和不完整性的特征。[9] 由于规划法以上的特征，使法治主义在行政规划领域面临着“空洞化”的危险。
