很显然，现行的规定并无法明确回答上述的问题。尽管我们可以经由宪法和组织法的推定，作为最高国家权力机关执行机关的国务院应当向作为全国人民代表的全国人民代表大会来负责并报告土地所有权的行使情况，但这仅仅是推定而已，并非是法律的明确规定，实际上国务院的历次政府工作报告中也没有专门就这个问题向全国人大做过报告。

　　2、地方政府能否代表国家？

　　中国是一个地域极为辽阔的国家，这是人所共知的事实。其结果是中央政府根本无法亲自去行使很多法律赋予其必须完成的使命和职责，这也是中国不得不建立4-5个政府层级来处理行政事务的原因。就国有土地所有权来说，地方政府能否代表国家行使此一权利呢？

　　1986年制定并颁布的《土地管理法》否定了这种可能性，其声明“国务院代表国家行使全民所有土地的所有权。”1998年该部法律修改后，全国人大常委会法制工作委员会（后更名为法律委员会）在其组织编写的《中华人民共和国法律释义丛书》中，更是明确表示“地方各级人民政府不是国有土地所有权代表。无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地……”[39]但如同中国古人所说的那样，徒法不能以自行，极为辽阔的地域使得上述规定和解释似乎仅仅停留在宣示阶段。在实践中，地方政府在没有明确法律授权，也没有得到国务院委托的情况下，依然直接代表国家行使国有土地的所有权，而且还将绝大多数的买卖土地的收益纳入地方财政。于是，中国出现了“国有土地地方化”的怪现象——法律上明确的所有者实际上并不是土地资源的真正支配者，而实际的支配者和收益享有者却并不是土地资源的所有者。[40]

　　2004年，中共中央组织部出台了《关于调整省以下国土资源部门干部管理体制的通知》，实现了国土资源部门“半垂直”管理体制，即地方各级土地资源管理部门的党政主要领导以上一级国土资源部门党组（党委）管理为主，地方党委协助管理。2006年，国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。土地督察系统设立总督察一名，副总督察两名，同时在全国跨区域设立设9个地方督察局，代表总督察行使监督职能。然而，这仅仅解决的是土地督察的问题，所有权代表机关和具体行使机关的问题并没有解决，所以，违法违规用地的大案、要案，屡禁不止，层出不穷。

　　3、谁来代表国务院？

　　有一个重要的问题是，作为中国最高行政机关的国务院，其自身并不亲自执行具体事务，而往往是通过其组成部门或者直属机构来完成工作的。那么在今天的国务院的组成部门中，谁来代表国务院行使土地的国家所有权呢？

　　人们可能会说是“国土资源部”，因为依据该部门官方网站的介绍，其“主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。”[41]然而这并非是一个正确的答案，因为人们混淆了国家对国有土地所享有的所有权与国家对领土范围内所有土地所享有的管理权之间的区别。从法律上来看，国家对国有土地所享有的所有权是一种私法意义上的所有权（ownership），即是一种权利（right）；而国家对领土范围内所有土地所享有的管理权则是公法意义上的管理权（power of administration），是一种权力（power），虽然他们的主体同为国家，但是性质以及范围却大大不同。按照国土资源部自身的定位，它的任务仅仅是后者，而不包括前者。而如果我们不仅将国有土地看作是一种自然资源，而将其看作是国家重要的财产的话，那么就应当由国家国有资产监督管理部门，即今天的国务院国有资产监督管理委员会来负责具体行使国有土地的所有权，但是在该委员会的职责中我们却没有发现这一项职能。[42]

　　这些分析表明，当下中央政府无法有效遏制地方“以地生财”的土地财政，地方国土资源管理部门在有效保护土地资源（特别是农用地）方面的低效和无能都不是偶然的，而是制度设计的必然，因为现行制度从来就没有明确过何种主体是“国家土地所有权”的真正代表。

　　（三）“城市化”与“土地国有化”的错误捆绑

　　上述对于中国城市扩张隐含式地批评，并非是因为我是一个怀有“思乡病”的乡土社会的悼念者，而是因为这种城市的扩张不但漠视农民集体所有土地的所有权，加剧了两种土地所有权的不平等，而且还将中国的城市化与土地国有化错误的捆绑在一起，导致中国出现了畸形的城市化道路。具体说来，“城市化=土地国有化”导致了以下几方面问题的出现：

　　首先，其排斥了乡村自主的进行城市化的任何可能性，使得民众只能在政府指定或者承认的国有土地上进行城市建设。[43]这即是说，如果某一农村没有得到政府的承认，或者如同《城市规划法》所讲的那样，不属于“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，[44]即便是该农村区域实现了人口与产业的聚集，实现了农业人口向非农业人口的转变，那么其就依然属于农村。比如着名的“华西村”在2008年时，土地面积已经从原来的0.96平方公里扩大到35平方公里以上（中国澳门市只有29平方公里），人口由原来的1000多人增加到35000多人，拥有8大公司，固定资产超过60亿元的华西集团，累积给中央和地方财政交纳的税收税达8亿多人民币，[45]然而在法律上，却依然属于农村，而非城市。

　　其次，强化了城乡差距，导致了城市“摊大饼”式的发展和农村的凋敝。由于农民集体所有的土地无权建设城市，甚至多数不能进行非农建设，这使得现代工商业的发展不得不向城市政府所在的城市聚拢，大量农村来的劳动力紧随其后。其后果是，（1）为了解决工商业用地、住房、供暖、电力等问题，城市政府不得不将城市一圈又一圈地向四周扩展，城市“摊大饼”式的越来越大，今天在北京、上海甚至在一些中小城市司空见惯地城市二环路、三环路……甚至六环路就是这种扩张的标志；（2）“城市病”问题越来越多，越来越严重，交通拥挤、环境恶化、就业不足、住房紧缺、犯罪率增加等几乎成为的“顽疾”却无法有效遏制；（3）大量的农村精英和青壮年劳动力都主动或者被动到城市谋求生路，而且一有机会就定居到城市，于是农村要么只剩下老弱病残，要么成为“空心村”。由此不但造成土地资源的大量浪费，也使农村经济也陷入凋敝和衰败。

　　最后，促使离土不离乡（农村人口向小城镇聚居）和离乡不背井（进城工作而家在农村）的“小城镇为主，大中城市为辅”城市发展模式最终失败。[46]我们当然不能把今天大城市的过度膨胀和小城镇发展的缓慢完全归结于“城市化=土地国有化”，但对其带来的负面影响肯定是不能视而不见的。因为按照中国《乡镇企业法》的规定，乡镇企业无须将集体土地转化为国有土地，就可以使用本集体土地进行工商业生产，[47]而其他投资主体，无论是国有企业，外资企业、国内私人资本，还是本集体以外的乡镇企业，却只能在该集体土地被征收为国有土地后才能进行工商业的发展。1990年代以后，随着中国的乡镇企业逐渐没落、破产和改制，小城镇的发展自然受阻，甚至倒退。此后，如果中国多数的小城镇若想得到投资实现城市化，那只有等待大城市或者政府主导的“开发区”的兼并，将集体土地变为国有土地才可以实现。然而，这里的悖论在于，被兼并之后“城市”已是大城市的“城市化”故事，跟小城镇自身并没有太大关系了。

　　四、相关制度改革的建议

　　人类的历史已经无数次的证明，制度设计良好的土地产权制度不但可以激发人们创造财富的欲望，而且可以促使人们合理有效的利用土地资源，整个社会也将因此财富增加，和谐发展；制度设计糟糕的土地产权制度（不管其制度设计的出发点良好与否），不但将激发人性中恶的因子，比如懒惰、贪婪和不负责任，而且会导致土地资源利用中出现铺张浪费、过度开发、以及机会不均等问题，最终整个社会将会因为这种糟糕的制度设计而陷入困境，甚至走向崩溃的边缘。