既然如此，我们就更不能认同依据“涨价归公”政府就可以直接以土地出让金的方式拿走土地的增值部分。理由一如上面所谈到的那样，土地的增值部分应当直接归土地的所有权人享有，为了社会公平和正义的考虑，可以将土地的自然增值部分（unearned increment）收归社会和国家，然而这种收归应当以土地税这种“二次分配”的方式来得以完成，而不应该直接由政府“低价征进，高价售出”。

　　（四）何为土地“集体所有”？

　　最后，当我们将集体所有土地的土地产权问题都讨论结束以后，还需要追问一个最后的问题，即宪法中所说的那个“集体”到底指的是什么，“集体所有”又是一种什么样的所有关系呢？

　　对于1953-1958年间中国农村初级社和高级社土地产权制度变迁史的分析表明，在1958年人民公社在中国兴起之前，这些问题的答案是明确的。在“初级社”阶段，土地所有权是归农民所有的，而且农民可以根据自愿的原则退股；在“高级社”阶段，土地所有权归集体“共有”了，但这种“共有”在法律上清晰的，即以“按份共有”为基础的土地股份合作制——单个农民将其受法律保护的土地所有权入股加入集体，并且依据其所具有的股权与其他农民一起共同对集体土地享有所有权，在符合法律规定的条件下，农民可以依照其在集体土地中享有的份额请求分割“入社的土地或者同等数量和质量的土地”的所有权；然而，自从建立人民公社体制后，“集体所有”开始变得模糊，虽然从理论上来说，土地依然是农民集体（公社、生产大队或者生产队）所有，但社员却失去了退社的自由，而且是即便允许退社，也不能带走自己或者自己父辈最初带给集体的土地和其他生产资料。这种集体所有制在法律上是一种什么样的所有权关系呢？当时的人们忙着“跑步进入共产主义”，对此并不关心。[23]

　　1983年以后，人民公社“政社合一”体制瓦解，但是这种模糊的集体土地所有制却保留了下来，而且更为不幸的是，这时连“集体”自身也开始变得模糊不清。因为“政社合一体制”解体后，乡政府、行政村委员会和村民小组只承担政治和行政职能，而按照1983-1984年间中共中央的要求，原来的农村合作经济组织则按照不同的类别分别取消、保留或者重建。人民公社重新成为单纯的农民集体经济组织，“是否保留由根据具体情况，与群众商定”，为了经营好土地，人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队的保留则是“必要的”，只是“其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。”[24]

　　所以，1984年以后的“农民集体”就变得多元了。那么宪法上的“集体”到底所指何物呢？是作为政治自治组织的村民委员会，还是作为经济组织的各种各样的农民经济集体？我们并不清楚。1986年制定并颁布的《土地管理法》试图解决这一问题，其规定

　　“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。[25]

　　不过，这一规定不但没有澄清人们的疑惑，反而使问题变得更加复杂化了。我们既不能清晰地从法律上界定这里的“村农民集体所有”和“乡（镇）农民集体所有”是指那种性质的集体，也不能清楚地解释“村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有”意指何物。以至于当内蒙古自治区的一个基层政府将土地的所有权授予给一所小学和一家砖窑厂（乡镇企业）时，小学和砖窑厂能否作为农村集体经济组织成为土地的所有权人就成了有争议性的问题。[26]尽管大多数农村都实行“村合作经济组织与村民委员会两块牌子，一班人马，交叉任职”，[27]降低了“什么是集体”和“是什么样的集体”在实践中遭遇“解释困境”的机率，但却并丝毫没有减少该问题的复杂性，因为无论是作为政治自治组织的村民委员会，还是作为经济组织的各种各样的农民经济集体，在没有赋予农民以退出权和土地等财产分割权之前，它们都只是卢梭的“公意”理论的化身，只是抽象的“虚拟物”。

　　“土地的农民集体所有”在法律上又应当如何界定呢？中国的民法学界居然提出了八种学说，从“共有”，到“农村集体经济组织”或“农村集体经济组织法人”享有的单独所有权，到“总有”（传统、新型或者两者的混合），再到“合有”等等。[28]我并不愿去评价这一热闹纷呈的学术争鸣，因为它们本身都是在一个错误的框架内思考问题，因此能得出正确结论的概率几乎为零，实际上当人们宣布人民公社是“共产主义的桥梁”时，这种体制下的土地所有权性质就如同土地的国家所有权一样，既不接受私法的调整，也无法按照私法的理论来解释。

　　首先，如同“全民所有权”一样，这里的“农民集体”是一个不容分割的整体，其只能以全体名义行使，不能被细化为任何个体，也绝对排除集体中的任何个体成员主张任何个人所有权和财产分割权；其次，如同“全民所有权”一样，作为所有者的“全体农民”只能通过政治机制（通过选举更换集体的管理者和“代言人”），而不能通过私法治理机制（修改或者解除合同）来控制和约束“抽象的集体”行使土地集体所有权的行为；最后，农民集体的成员并非不可以退出“集体”，只是当其试图不得不退出这个集体时，他不能分割任何属于集体“公有”的财产，就如同一个人改变了国籍一样，他/她跟这个集体再无瓜葛了。

　　比如我们可以假设，某个村最初有100户村民，数年以后，有50户村民搬走，而又没有新的人口搬进来，那么原来属于100户村民的地就成了50户村民公有了；那如果又过了一些年，剩余50户中的48户也搬走了，同样没有新的人口搬进来，原本属于100户村民的地难道就变成了最后2户公有了？那如果后来这2户中也搬走其一呢？难道就成了最后1户公有了？更为极端的，如果最后的这两户也搬走了呢？集体当然是不存在了，可是土地难道变成无主的了？这些假设尽管十分极端，在现实中很难出现，但却并非没有意义。或许100年前霍布豪斯曾天才式地预言最能表明其间存在的问题，

　　对社会主义者（或者任何适用社会主义原则的社会）来说，财产并不是所有人共有（not common to all ），而是被所有人共同持有（held in common for all），它的分配和分派受到集体的管制，如果集体没有或者不履行相应职能，那么集体中的人们就无法享有这些财产。[29]

　　三、模糊的城市，模糊的国家与扭曲的城市化

　　虽然作为国有财产的国有土地在宪法上地位已经崇高到“神圣不可侵犯”的地步，但这并不表示其产权制度就完美无缺。本文所总结的中国土地所有权的“六条规则”固然侧重于强调集体土地所有权的地位低下，但同样也暗示了“城市化=土地国有化”对于国有土地以及中国城市的发展所可能隐含的诸多问题。

　　（一）模糊的“城市”与“有意的制度模糊”

　　宪法第10条第1款所谓的“城市的土地属于国家所有”中所规定的“城市”到底指代何物？在时间向度上，其仅仅指1982年宪法修改时的全国城市土地属于国家所有？还是此后只要宣布某地区为城市，该地区所有的土地就自然而然为国家所有呢？而在空间向度上，城市的内涵和外延到底是什么呢，是指“城市规划区”，还是“城市建成区”，或者“城市市区”呢？1982年的宪法修改委员会以及后来的历届全国人民代表大会都不曾对这些问题进行过解释，以至于今天的人们对于这些问题争论不断，却全然无解。