因而，在与县级以上政府的对比中产生了对乡镇政府是否成为环境保护主体的质疑。在此存在着两个基本的前提，就是作为一个独立的主体，其应该具有自己有别于它主体的个性；另外，作为一个独立的主体，其所承担的权利和义务基本平衡。而在环境保护中，乡镇政府所承担的职权仅仅是政府、国家、一切单位和个人这些上位概念所承担的职权的反映，是与县级以上人民政府所承担职权的共性的体现。立法并没有赋予乡镇政府独立于整个政府体系之外的，体现自身个性的环境保护职权。其次，与县级以上政府相比，乡镇政府所承担的环境保护职权实际上更贴近于有职少权，甚或是有职无权。乡镇政府环境保护方面的职责与权力的不平衡，特别是将其放置在上世纪九十年代以来的分权改革，财权上收、事权下放的大背景之中来看待之时，这种不平衡感更为明显。因此，不难得出对乡镇政府环境保护独立主体地位的质疑。
（二）环境保护是否成为乡镇政府的独立价值
宪法以及地方政府组织法中对县级以上政府与乡镇政府在环境保护事项上的职权区分，使得环境保护是否能够成为乡镇政府的独立价值存在疑问。如果立法者不是刻意否认乡镇政府环境保护职权的话，那么更为可能的解释就是立法者认为环境保护并不应成为乡镇政府的独立价值。进而产生两种不同的解读。其一，作为上级政府的独立价值之一的环境保护通过下级政府（乡镇政府）执行上级政府（县以上政府）决议、命令的形式，而非乡镇政府应履行的基本职权的形式，列入乡镇政府的职权清单。环境保护消弭于“办理上级人民政府交办的其他事项”之内。其二，基于环境保护与社会发展的种属关系以及列举加概括的立法方式，环境保护的价值隐身于“执行本行政区域内的经济和社会发展计划”，“管理本行政区域内的经济、教育、……等行政工作”之中。乡镇政府也无需就环境保护事项专门向乡镇人民代表大会作出工作报告。[19]
（三）笔者的观点
如若否认乡镇政府的环境保护独立主体地位，则会带来更多的困惑。首先，诸多法律已明确规定各级政府是环境保护的主体，则乡镇政府非但是环境保护的主体，且具有独立性。其应对其职权范围内的环境保护事项独立向本级人民代表大会与上级政府独立负责。其次，否认乡镇政府环境保护独立主体地位的理由不足成立。乡镇政府的个性并非仅能在其承担职权上体现，更能体现在其更贴近基层生活，更了解基层现状，更能有效完成基层工作的政治特性上。而权责平衡是对法律理想状态的描述，并不是对主体的衡量标准。正是因为没有明确乡镇政府的独立主体地位，才会使其独立的个性在疲于应付各类上级政府交办事项，各类上级政府的评比检查中逐步迷失。
而对环境保护不成为乡镇政府独立价值的两种解释也都不应成立。首先，如果第二种解读成立的话，那么在县级以上地方人民代表大会及其常委会和县级以上地方政府的职权中再规定“环境与资源保护”的职权也属多余。而各地颁布的乡镇政府工作条例中也在明确了乡镇政府的环境保护职权之后，同时重申了其应向同级人大负责汇报有关工作的基本政治制度。
其次，我国的基本政治制度是人民代表大会制度。在这种制度体制之下，一级地方政府除了要受上级政府的领导之外，还需要对本级人民代表大会负责。也就是说，一级地方政府的存在价值来源于上级政府和本级人民代表大会两个方面，并且后者的地位更为重要。故而，乡镇政府就必须要对本级人民代表大会，以及代表大会背后所体现的人民利益、社会需求服务。环境保护是典型的公共产品。由于市场机制的自发调节产生不了遏制市场主体滥用资源、污染环境的行为，也无法诱导市场主体采取改善环境的行动，而广大社会成员又难以形成制止负外部性行为和共创正外部性效益的集体行动，所以政府需要承担起环境保护的职权。[20]而1949年之后的政治变革，使中国乡镇政府与此同时也开始注重其对基层社会公共服务的提供，并将其作为自身改革与发展的方向与价值之一。[21]因此，乡镇政府必须要满足基层社会对环境保护这一公共物品的需要。虽然乡镇政府作为政府行政体系中的一个重要的基础环节，是政府体系实现自身职权的重要工具，具有与整个政府体系相同的政治品性与政治追求。但是其仍然具有独立于上级政府的自身价值，否则就只是上级政府的办事机构或具体执行部门，而非独立的一级政府。因此，将环境保护消弭于上级政府的价值追求之内，无疑会削弱乡镇政府独立存在的价值。环境保护作为乡镇政府所应追求的独立价值之一，纳入乡镇政府的职权范围是应无疑议的。
四、乡镇政府环境保护职权立法的完善
经过对我国《
宪法》、各级组织法和有关环境保护类法律、法规的考察以及反思，笔者认为，乡镇政府环境保护职权立法的完善总的方向就在于明确乡镇政府的环境保护职责，增加乡镇政府保护环境的职权，使乡镇政府真正成为环境保护的独立主体，环境保护成为乡镇政府的独立价值追求。
