从政府行使行政管理权的需要来看，也要求扩大公众参与环境事务的范围。这一方面是因为政府统揽管理环境的成本过于高昂，另一方面是政府应付日趋严重的环境危机的立场和能力受到挑战。法国思想家孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”、“一个拥有绝对权力的人试图将其意志毫无拘束地强加于那些为他所控制的人。”[7]如果政府的环境管理权力得不到有效的规制和约束，也随时存在着异化的可能。况且,政府并不总是环境权益的最忠实守卫者，由于中央和地方政府各自承担着诸多不同的职能，当它们相互之间产生利益冲突时,其中立性是有限的，如果各级政府在制定经济政策或环境政策时，没有广泛的公众参与，公众的环境权益难以保障。因此，构建公众广泛参与环境保护的社会势在必行，通过立法确立公众参与原则的基础性地位，让公众能够切实参与到环保的各个环节，以社会公众的力量监督环境权力的行使，阻止环境权力的异化和纠正环境决策和环境行政等环节可能出现的错误，是实现环境保护领域民主的必然选择。
3、从法学理论的角度分析，公众参与原则是在人们对环境要素认识深化和环境危机日益严重的背景下得到发展的。当人们对环境的认识从“可以带来经济利益的资源”转变为 “只有一个地球”、“环境是人类共同继承的遗产”等观念时，法学界开始结合环境的特点构建全新的理论，试图将环境诸要素纳入法律的调整范围，以改变传统法律在环境保护上的无功能。1970年，美国密执安大学的约瑟夫?萨克斯教授提出了著名的“公共信托理论”。[8]该理论将环境要素界定为全体国民的“公共财产”，国家环境管理权力来源于国民，国民基于此对国家的环境管理行为进行监督。这打破了环境资源无主的局面，为国民参与环境管理提供了理论上的正当性和合理性。不过，“公共信托理论”所界定的这种公众监督的范围仍是狭窄的，公众直接参与环境管理的权利依据仍显不足。此后，随着环境权理论的日益成熟，公众参与环境保护有了法律权利基础。环境权的理论，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受到法律的保护。虽然理论界就环境权的性质而言，还存在一些争议，但对环境权的基本内容的认识，特别是其中包括环境使用权、知情权、参与权和请求权的内容，已经逐步趋向一致。环境权的确立，为公众参与环境管理及其相关事务提供权利来源。公众参与原则，作为环境权理论与公共信托理论共同承载的重要内容，必须成为环境法的基础理论原则之一。
三、公众参与原则在中国环境保护立法上存在缺位
梳理现有与环境保护有关的法律，我们不难发现，我国法律法规中虽然有一些反映公众参与环境保护的条文，但是，这些规定普遍还是停留在抽象式的宣言层面，或者仅涉及某一单方面的权利。在
宪法和环境保护基本法中，公众参与的实体性权利和程序性权利是缺位的。我们看到的是，《
宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《
环境保护法》第
六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《
固体废物污染环境防治法》第
九条规定：“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。”《
水污染防治法》第
五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求制害者排除危害和赔偿损失。”此外，《噪声防治法》、《
海洋环境保护法》、《
大气污染防治法》、《
环境影响评价法》等法律法规也作了相类似的规定。其中，2002年的《
环境影响评价法》规定了一些具体的公众参与途径。如第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第11条规定了具体的参与方式：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其它形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是国家规定需要保密的情形除外”。“编制机关应认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案意见。并且应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或不采纳的说明”。
