现阶段环境法制的不足，决不是公益过度，而恰恰在于公益不足、公益缺失。直至近年来，随着“松花江水污染案”、“塔斯曼海”轮污染案等无具体权利人对应的生态环境损害出现之时，学界方才真正意识到公众环境利益的存在，意识到传统环境权保护对环境损害救济的乏力，公众环境利益研究在中国才刚刚开始，怎能说其已经得以确立并成为问题之源了呢？[36]事实上，真正对环境利益造成损害的，是企业利益、部门利益、地方利益、行政利益，不是真正的公众公益。因公益制度建设不足所出现的问题，不能归罪于公益本身，更不能抹煞、否认、回避公益。实际上，作为一个事实上的核心，环境公益也是任何环境法研究所绕不开的。即使环境公益的批评者，也在质疑“环境公益真的存在吗”之后，在文章的另一部分大加讨论“环境公益之重”，并指出“生态环境产生的间接经济价值和非经济价值却是公共利益”、“这些利益的享受者是国家和全球”、“生态利益的享受者是国家”。虽然这种逻辑未免有些自相矛盾，其所作“生态利益”与“环境利益”的划分也缺乏必要的说明，但其所述生态利益的公共性却实际上正体现了环境公益论的观点。这有力地说明，环境公益的客观存在及其重要性是想回避也回避不了的。实际上，环境公益论的反对论调与环境公益论之间并不存在不可调和的矛盾，对环境公益的批评往往都是出于误解的结果，限于篇幅，对此本文暂不详述。
（二）公益加强还是公益贬抑？——环境法制建设的努力方向与
环境保护法的修改重点
各国环境保护法无一例外地是以政府行政管理为主，公众监督、参与为辅的“行政法”、“政策法”，
环境保护法主要内容是确立国家环境基本政策、原则、制度、责任以及与其他相关法律在适用上的关系，对此已无需讨论。而公法必须以公益为基础，这在现代社会也是一个常识。因此环境法的完善路径实际十分明确，就是加强公益保护。有学者之所以一再强调环境私益，唯恐对公益的强调抹煞私益，实际上正犯了自己所批评的“将环境问题的彻底解决视为己任”的错误，忘记了民法、经济法、社会法等其他部门法的存在及这些传统法律部门在环境事务中的作用。借用这位学者的疑问“环境法能够单独解决环境问题吗？”[37]我们也要质疑，“环境法能单独解决公益、私益问题吗？”
毋庸讳言，政府独大正是我国现行环境保护制度的积弊所在，但政府独大绝非等同于公益完善。事实正好相反，政府独大正是公益保护不力的根源。公益不仅有允许政府管理社会事务的“赋权”的一面，更有约束政府行为，要求公众参与和社会监督的“限权”面。反观我国现行环保制度，环境保护几乎完全交由政府操办，环境行政管理制度较为完备，政府责任制度则严重缺失，公众监督和参与制度更是少之又少。政府“有权力、没责任”，公众“有利害，没权利”，环保成为政府大权独揽的“专利”，难怪得不到公众的支持与响应了。要加强环境保护，使环境公益真正得以保障，就必须从强化政府责任和加强公众参与两方面做起。现在政府对此已有觉悟，并逐步尝试改善，近年来，环境保护领域方面的一系列重大举措，无论2003年《
环境影响评价法》的颁布实施，[38]2004年“圆明园湖底防渗工程听证会”的举行，[39]“塔斯曼海”轮环境损害赔偿案的审理，[40]还是2006年《
环境影响评价公众参与暂行办法》的颁布实施，都体现了这种努力。而日前（2007年4月24日）温家宝总理签署通过的《
政府信息公开条例》已明确将环境保护纳入政府公开信息之列，并予以一定的制度保障；[41]国家环保总局更是紧随其后，于次日颁布《
环境信息公开办法（试行）》(2007年4月25日)。[42]尽管这些举措还不免粗陋，还存在诸多不尽人意之处，距离公众环境利益的保护还有相当的差距，但毕竟体现了一种正确的思路和可喜的变化。国家环境总局副局长潘岳在今年两会期间接受记者采访时也明确指出政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环保事业发展的严重障碍，并认为修改《
环境保护法》是从根源上解决问题的一个很好的途径，但必须突出强化政府环保责任。[43]
有鉴于此，本文认为，
环境保护法修改应趁此大势，牢牢把握公众环境利益维护这一核心，以强化政府责任、保障公众参与为基本点进行完善。具体而言，应着重以下几个方面：
（1）明确
环境保护法的终极价值目标是“人与自然和谐”。建议以“人与自然和谐”替换原第1条中“社会主义现代化建设的发展”。（2）在立法中明确确立公众环境利益概念，明确公众享有环境利益，政府负有维护公众环境利益的义务与责任，在根本上厘清政府、公众在环保中的地位与关系。（3）建立有效的政府环境责任制度体系。首先要明确政府责任，将环境保护的职权职责直接委任给各级政府及其主要负责人，而不是像现在那样只集中于政府部门；其次，要完善政府环境行政责任的具体形式，建立细化、可操作的责任追究机制。（4）建立健全环境信息公开制度，保证环境政务公开，保障公众环境知情权。目前刚刚颁布尚未正式施行的《
政府信息公开条例》、《
环境信息公开办法（试行）》中有关环境信息的条款存在三方面不足，一是内容较为粗陋，二是处于探索阶段，三是法律效力低。可以想见，到环保法具体修改的时候，这两部法规已得以现实运行，利弊优缺已受到实践检验。此时，环保法可以很好地总结既有制度不足，作出更为完善的规定；同时在基本法中的规定，也将大大提升环境信息制度的法律效力。（5）进一步完善既有环境行政制度，对环境标准、环境影响评价、三同时、限期治理、排污收费等既有制度落后于实践的部分进行修改，增强制度设计的科学性，提高行政效率，使其充分满足公众环境利益保护的现实需要。（6）建立有效的公众参与和监督机制，通过切实制度确保公众环境立法参与权、环境执法监督权，扩大公众参与环境事务的范围，丰富参与的手段。（7)赋予公众环境诉权，建立健全环境公益诉讼制度。
