同时，公众环境利益也是赋予环境法以存在价值和发展生命力的根本。环境法区别于传统法而得以独立存在的全部特征都可以从公众环境利益中找到正当性根源。对于环境法的特征，学界一般归纳为“综合性”、“公益性”、“共同性”、“技术性”等，[32] 同时，环境法的“预防性”、（对传统法的）“优位性”、“程序性”也是大家有目共睹的。对于这些特征，依权利理论很难作出逻辑一贯的解释，只有环境公益论才能给其以圆满解答。环境法的综合性、公益性、共同性与环境公益的一致性自不必言，这些称谓本身就体现了公益特征。环境法的技术性则是因为公众环境利益受损之时，往往对个人的损害尚无明显痕迹可察，环境法只能借助于科技手段（而非依个人主张）来测定环境是否已受损害，并确定损害的程度、寻找解决方法和救济方式。由此，以各类环境标准为代表的技术性规范成为环境法的重要内容和一大特色，使环境法律规范具有“科学技术性”的特征。环境法的预防性是由于在个人环境利益尚未受损之时公众环境仍有遭侵害的可能，所以，对有形环境损害的预防成为环境法的基本特征和功能。现代环境法的主要内容与特色制度，无论是各类环境标准、指标、总量的设立，还是各种规划、评价、审批、许可、准入制度，乃至于对“无用”物种的保护，其目的无不指向于此。而这一点也正是环境法适用优先于传统部门法的原因之所在，因为公众环境利益体现的是社会成员对环境的基本需求和共同要求，是社会利益之所在，优先于个人对环境的特殊偏好。近年来，环境法的“程序性”越来越多地受到人们的关注，这也是根源于公众环境利益：一方面，公正程序是政府行为符合公益要求的基本保证；[33]另一方面，公正程序是公众监督、参与、实现公众环境利益的重要途径。没有诸如听证、公益诉讼、行政复议等程序性制度的保障，公众的所谓环境知情权、监督权、诉权只能是一句空话，无法付诸实施。另外，在关于自然的精神性价值受到损害的救济时，因为涉及到审美、伦理、宗教情感等主观性内容，其必须经由公众可平等参与、和平商谈的程序，由公意加以决定。
公众环境利益对现有环境法律制度的解释表明，无论我们是否意识到公众环境利益的存在，是否在理论上明确承认它并给予其应有的重视，它都是环境法的核心范畴，并已经成为现有环境法律制度的理论基石，这是一个不容争辩的事实。之所以如此，是因为强调整体性、具有公色彩的环境法只能如此。公众环境利益当然不仅具有对既有制度的解释力，其还具有极强的现实建构性，是我们修改、完善
环境保护法，创建具体环境保护制度的理论基础。对此，本文将在下部分论述。
三、环境公益如何保护？——环境问题根源探析与
环境保护法的修改
公众环境利益之于环境法的地位如此突出，以至于在某种程度上，我们完全可以把整个环境保护法制体系看作是公众环境利益维护的法律表现。由此，环境保护法制建设就应该紧紧围绕如何准确判断环境公益、如何有效保障环境公益、如何有力救济环境公益来进行。这在制度建设上主要有两方面诉求：一是有效的政府环境行政管理与责任制度，二是完善的环境保护公众参与制度，这两个方面相辅相成、缺一不可。对我国现有环境法制的检讨及
环境保护法的修改完善，即应以此为准，找出不足，剖析根源，对症下药。
（一）公益过度还是公益缺失？——我国环境法制问题根源探析
从1979年《
环境保护法（试行）》算起，我国环境法制建设走过近三十年历程，这三十年来，环境立法的蓬勃发展与环境资源状况的不断恶化大家有目共睹。没有人怀疑现行环境法制存在重大问题，但问题究竟出在哪？对此，学界的普遍共识是，政府独揽环保大权，自上而下单方推行，社会监督缺失，公众参与不足。 对此本人深表赞同。但为什么会出现这种局面呢？有学者给出的解释是，“目前中国的环境立法的现状，典型地体现了环境公益的认识”，“环境公益浸淫下的环境立法与执法痼疾深重。”[34]将问题归咎于环境公益。并认为，“环境公益论的流行流毒甚深，危害最重，它掩盖了环境法学公平分配环境利益、合理承担环境义务的本质”。如此看来，环境公益论似乎是环境法治实践和法学理论研究的大碍，是几乎一切环境法问题的问题之源，是必欲除之而后快的。事情果真如此吗？笔者认为大有疑问：
首先，目前中国的环境立法现状，真的“典型地体现了环境公益的认识”吗？公众利益不等于行政利益，这是必须首先予以明确的。公益是社会公众的利益，公益要求依法行政、执政为民，政府一切行为从公众利益出发，保障公众知情，听取公众意见，接受公众监督。这些要求在我国现有环境立法中显然体现远远不够，认为现有行政利益本位的立法是公益立法，显然是对行政利益与公益的混淆。其次，以诸如淮河治理的“零点行动”之类运动式行政执法的失败来说明公益执法“痼疾深重”的指责是似是而非的。在公益保护过程中，因制度建设不足而出现的一些“扭曲”、“畸形”现象，并不是公益本身之过。实际上，这种虚与委蛇、欺上瞒下的“应付”行政正是地方政府和官员为追求政绩牺牲公益，危害公益，置公益于私利之下的反公益行为，将之归咎于公益，难免张冠李戴。再次，公益并非对私益的侵犯，而恰恰是对私益保护深入的结果；社会不公不是公益对私益的抹煞，而正是私益对公益的侵犯。众所周知，公益理论是现代社会的产物，在十八、十九世纪的自由资本主义时期，除了极为有限的国家利益之外，法律只承认私人利益，并将政府职能限定在“夜警”之内，不允许国家力量对哪怕明显有违正义之道的私权、私益加以干预，其结果并非是人人各得其所、利益均有保障的和谐社会，却带来贫富严重分化、贵贱分外悬殊的社会不公。对个人利益的一视同仁貌似公正，实质却只有利于强者，纯粹的形式平等只会带来实质上的严重不平等。正因为此，进入20世纪以来，各国法律都无一例外地出现“社会化”倾向，无论是民法三大原则的限制，[35]还是行政法“公共行政”、“给付行政”、“福利国家”理念的兴起，都无不以承认公益、保护公益为转向，究其根源，正在于公益体现了社会公正的起码要求，为社会成员的个人利益保障设定了底线，是更好地保护更多个人利益所必须。这在环境法中表现尤为突出。环境问题之所以出现，正是因为市场主体（甚至包括一些地方政府）片面追求经济利益、特殊利益而置广大人民群众的环境公益于不顾，是典型的一已之私对公众利益的侵犯。现实生活中确实存在污染转移，富人总是享受优良环境，弱势群体总是最先且最多地遭受环境侵害，但这些问题无论如何也难说是强调公益所致（除非持论者将受污染者排斥在公众之列，而把公益等同于享受环境的富人的利益），而恰恰是公益受害的典型。至于地区环境利益的不平衡问题，更是涉及行政区划、政治体制、国家发展政策、历史原因等政治复杂问题，非一言所能蔽之的，将之归咎于公益，未免失之简单。而且即便真如论者所言，也是一个中央与地方的政府利益划分问题，不是公益问题。最后，环境公益论是对国家权力的限制而非放纵。环境公益论的批评者对政府环境权力独断，公民环境权利缺失的批评我们感同身受，政府常常假公益之名、行私益之实也确实是导致目前环境不公的重要原因，但这些问题绝非公益之过。公益不等于政府利益，强调环境利益的“社会公众”性，正是为了强调其与“政府利益”的不同，强调政府是代“公众”行使权力，因而必须要向公众负责，从而为增强社会监督、赋予公众参与权提供理论依据。按环境公益论的逻辑只能是限制政府而不是放任政府。现实生活中政府环境行政的不当正是公益观念不够深入，公益保障没有真正纳入环境决策和制度建设的结果，为表明现象所蒙敝，倒果为因是不应该的。
