与全国人大诸多的职权相比，全国人大常委会的职权更加庞大复杂，单从数量上看，全国人大常委会的21项职权就远远超过全国人大的15项职权，这实际上也体现了现行宪法要扩大全国人大常委会权力的基本构想。从宪法文本规定上看，宪法第六十二条和第六十七条分别对全国人大和全国人大常委会的职权进行了规定，二者之间的职权内容和职权界定都已经由宪法予以规定，因而其职权内容和界限应当是明确而清晰的。但是，由于全国人大与全国人大常委会之间的复杂关系以及我国宪法实践的不断进展，全国人大和全国人大常委会的职权关系在现实中出现了很多争议和问题，这些问题集中表现为以下几个方面：
第一，全国人大与全国人大常委会的部分职权不清，界限不明，在现实中导致了职权无序行使的情况。这种情况最典型的例子就是全国人大的“基本法律”的立法权与全国人大常委会的非“基本法律”的立法权的无序行使。按照我国宪法第五十八条的规定 “全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，因而，作为宪法上明确规定的行使国家立法权的机关，全国人大与全国人大常委会都享有立法权。尽管全国人大与全国人大常委会都享有国家立法权，但是按照我国宪法的规定，二者之间的立法层次是不一样的。宪法第六十二条第三项规定的是全国人大的基本法律的立法权，而宪法第六十七条第三项规定的是全国人大常委会的对非基本法律的立法权。宪法第六十二条第三项和宪法第六十七条第三项共同构成了我国立法体制中的立法权二元结构模式。对于这种将立法机关通过的法律人为地划分为基本法律和非基本法律两个层次的立法模式，很多学者提出了批评，认为其造成了我国现行立法体制之混乱 [3] 。尽管笔者对这种立法权二元机构模式也不赞同，但是，既然宪法作出了这样的规定，我们就要尊重宪法，维护宪法的最高权威。因此，笔者的分析从默认接受宪法文本中的这种立法权二元结构的正当性为起点，在此基础上再来分析，这种立法权二元分裂在实践中的困境。按照我国宪法的规定，基本法律的立法权从属于全国人大，而非基本法律的立法权从属于全国人大常委会。按照这种逻辑推演，那么全国人大制定的法律应当是基本法律，而全国人大常委会制定的法律应当是非基本法律，但是实际上却并非如此。一般来说，“基本法律”是指由全国人民代表大会制定的仅次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。在全国人大制定的法律中，有不少显然是不属于“基本法律”的，如中外合资企业法、中外合作企业法和外资企业法,以及中外合资企业经营所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法等法律[4]。不仅如此，实践中出现把本该由全国人大制定的基本法律下放到全国人大常委会制定的情况。1979年9月，全国人民代表大会常务委员会的法制委员会，着手起草中华人民共和国第一部民事诉讼法。1981年12月第五届全国人民代表大会第四次会议，原则上批准了《中华人民共和国民事诉讼法（草案）》。常务委员会根据代表大会的授权，在1982年召开的第二十二次会议上审议通过了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，并以第八号令公布，决定自1982年10月1日起试行。民事诉讼法（试行）属于基本法律范畴，其制定权应该属于全国人大，但却授权全国人大常委会制定。同样的还有，如同属基层群众性自治组织的法律，村民委员会组织法由全国人大审议原则通过，而居民委员会组织法则由全国人大常委会直接审议通过 [5] 。因此，由于对“基本法律”没有一个精确的含义，在实践中就出现了本该由全国人大制定的基本法律却授权给了全国人大常委会来行使，而本该由全国人大常委会立法的非基本法律，全国人大却越俎代庖予以表决通过。这就造成了全国人大与全国人大常委会的职权不清、界限不明，从而使得国家立法权的行使处于一种无序状态。这种事实上的违宪行为会导致宪法文本的虚置，长此而往，会严重损害宪法文本的权威性和稳定性。
