——基于国内六部地方性法规的实证分析

　　一、问题的提出

　　近些年，媒体上经常爆出一些不是精神疾病患者的公民被行政机关强制收治到精神病院的事例，这里聊举几例：如《新京报》2008年12月8日的报道《山东新泰多名欲进京上访者被强送精神病院》——山东省新泰市多名欲进京上访者被镇政府强制收治精神病院；[①]再如，《羊城晚报》2010年4月11日的报道《网友拍上访照片后被当地派出所送进精神病院》——湖北十堰市的网友彭宝泉，因拍摄了几张群众上访的照片后，被派出所送进当地的茅箭精神病医院，而家属竟被蒙在鼓里。[②]再如，《中国青年报》2010年4月23日的报道《村民替邻居状告乡政府被关精神病院六年半》——“2003年10月，河南省大刘乡政府把正在北京上访的徐林东抓回来，将其送到驻马店市精神病医院关起来。2010年4月21日，记者在驻马店市精神病医院看到了徐林东2009年的住院病历和收费票据，所有证据都证明徐林东是在家属不知情的情况下，被大刘乡政府送进精神病院的。[③]

　　上述事例分别发生在山东省、湖北省和河南省，将当事人强制送治精神病院的行政机关有派出所和乡镇人民政府，共同点都是与当事人参与上访活动有关系。不过，本文关注的重点不在上访，而在于为什么将公民强制送至精神病院进行强制治疗竟然会成为政府达成某种目的的一种常用手段？对精神疾病患者的强制治疗是一种特殊的行政强制措施，涉及到对公民人身自由的限制，甚至会对公民的身心健康产生严重影响，即便是基于保护当事人权益的目的对公民进行强制收治，仍然必须遵循法治行政原理，应该具备严格的法律依据并遵循严格的法定程序。然而上述事例所反映的现状与此截然相反，以至有人评论说，“权力扭曲下人人皆有可能是‘精神病’！”[④]

　　迄今为止，我国尚无统一的精神卫生立法（国务院法制办2009年公布了《精神卫生法（征求意见稿）》），法律依据付之阙如。除了一些地方存在少数的专项地方性法规和地方规章，[⑤]对于如何强制收治（疑似）精神疾病患者在中央层级的行政立法中也并无统一规定，只是卫生部下发的一些行政规范性文件中有所涉及。这种立法上的空白直接导致现有的强制治疗法律依据严重不足，该领域内强制收治行为严重失范，这是上述报道中的乱象之所以产生的一个重要原因。

　　与中央层级的立法不足相对照的是，21世纪以来我国各地已经先后通过了六部较为成熟的、作为规范精神卫生领域的基本法规的地方性法规，分别是2001年通过的《上海市精神卫生条例》（下称“上海条例”）、2005年通过的《宁波市精神卫生条例》（下称“宁波条例”）、2006年通过的《北京市精神卫生条例》（下称“北京条例”）和《杭州市精神卫生条例》（下称“杭州条例”）、2007年通过的《无锡市精神卫生条例》（下称“无锡条例”）和2010年新近获得批准的《武汉市精神卫生条例》（下称“武汉条例”）。在这六部地方性法规中，均对强制收治（疑似）精神疾病患者的程序进行了较为详细的规定，本文尝试对这些规定展开分析，总结其经验教训，为今后制定统一的、完备的《精神卫生法》提供一些参考。