从以上两个案例可以发现行政指导制度存在的一些问题，即行政指导在实践中确实出现了二种情况，有的是以隐形强制力保障实施的，而有的则是以公众对行政机关决定的信任而采取相应的行为选择。但是，无论哪一种情况如果没有相应的法律审查渠道都很难保证其按照既定的目标实施，也很难实现行政指导制度的真谛。

　　就第一个案件而言，笔者认为乡政府的行为是行政指导行为，并且应当纳入到行政诉讼受案范围之内。本案争议的焦点很多，如乡政府的行为是否属于行政行为，若属于，应为何种行政行为？乡政府的行为是否属于人民法院的行政诉讼受案范围等等？但是笔者关心的是对其行为性质的定性和相应的救济问题，其它问题在此处不予分析。

　　首先，乡政府的行为是行政行为。行政机关是因为行政权的行使而与行政相对人发生行政关系，而行政相对人亦因行政机关行政权之行使而采取相关的举措和应对方式，无疑，行政权是连接行政机关与行政相对人之间的纽带。因而判断行政机关的一个行为是否为行政行为时，在诸多标准 （如主体说、目的说、强行法说等）之中，行政权的行使与否也就成为了最为主要的标准，即行政机关做出了一个行为、对相对人之权益产生了一定的影响、且是源于行政权的行使，所以该行为当然属于行政行为的范畴，反之则否。就本案而言，乡政府作为我国最低一级的行政机关并无异议；其也对外做出了一个行为，是以通知的方式表示于于外部的；农户也因为乡政府的行为采取了相应的举措，购买了张某运回的所有种子；而最为严重的是因为A豆种的问题给本乡百姓造成了近百万元损失的损害后果。由此可知，乡政府的行为符合了行政行为的全部构成要件，属于行政行为。

　　但是，本案中最大的关键问题和争议点——乡政府对外做出了一个“本乡土地适宜耕种A豆种”的通知，而后是村民们自己购买张某运回的种子，乍看来，这是十分违背行政权运作的强制性特征的，因而就此下结论说乡政府的行为是行政行为，似乎很难说服人，因为其残缺了行政行为的本质性特征——单方强制性。然而，众所周知在行政法理论中存在几类非常特别的行政行为，如行政合同行为、行政指导行为等，因为其与正常的行政行为相比出现了变异现象，即出现了行政目的实现方式的变化——或者采用协议的方式、或者采用说服的方式等不同于高权行政的权力运作过程。显然，本案中乡政府的行为就是行政指导行为。

　　众所周知，行政指导行为是指行政主体就其主管事项，采用建议、劝告、说服等非强制性手段，取得相对人的同意和帮助，由行政相对人自觉为一定行为或不为一定行为，从而实现行政目的的活动。就其本质而言，既不同于行政合同需要行政相对人的同意达成双方当事人的协议方告成立，也不同于一般行政行为那种以行政主体的单方意志决定其成立与否的强制性特征。其主要表现在于行政指导行为中不具有行政相对人必须履行的法律后果，相对人对于行政主体的行为可以完全地选择接受与否，并且不接受也不会带来不利的后果。所以行政指导行为主要特征在于非强制性和行政相对人的自主选择性。本案中，透过乡政府的通知可以认为乡政府目的是出于善意，即是为了本地区经济的发展和村民们生活水平的高，从而要求本乡农户一律耕种A种大豆，并且也没有体现出明显的强制性色彩。所以，乡政府的行为应当是行政指导行为。