浅析行刑衔接联席会议中的牵头部门
张福森
【全文】
行政执法与刑事司法的衔接机制(以下简称行刑衔接机制)，是国务院于2001年4月在《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中第一次正式提出的一项制度建设，同年7月国务院又出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，当年9月最高人民检察院出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。但在上述三个文件中均未提出建立联席会议制度的问题。直到2006年，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》中才提出，在查办违法犯罪案件工作中，公安机关、监察机关、行政执法机关和检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制。所谓的联席会议制度是指有实际工作联系但没有隶属关系的司法机关与行政执法机关之间，针对法律法规尚未规定或规定不够明确的问题，由一方或几方牵头，在充分发扬民主精神的基础上召开会议，形成具有约束力的规范性意见，用以指导实践、解决问题的一种工作制度。全国政协社会和法制委员会把行刑衔接机制建设作为今年的调研课题。调研中发现的问题之一就是，在行刑衔接机制建设中应该由哪些部门牵头召开联席会议的问题至今尚未明确规定，造成了实践中的混乱局面，影响了联席会议制度的真正实现，同时会议形成的规范性意见也难以落到实处。从某种意义上来说，行刑衔接机制就形同虚设了。
(一)
目前实践中行刑衔接机制联席会议一般都是由一个部门负责召集，各个部门轮流主持会议的形式进行运作。其中，召集的部门五花八门，分别有检察部门、公安部门、监察部门、商务部门、税务部门、工商部门等诸多执法部门和政府法制办。究竟由哪些部门负责召集才能使联席会议制度得以有效运行，不仅涉及理论上的分析，而且也涉及实际操作层面的问题。
就理论分析而言，作为联席会议的召集者应当具备下列几个条件，才能有效地组织会议，落实会议形成的规范性意见。第一，召集者应当是两个部门，而且行政执法部门与刑事司法部门各有一个部门。这主要是因为行政执法与刑事司法属于两种根本不同的执法体系。行政执法部门对刑事司法部门的执法规律、执法特点与执法规则等往往很难把握，而且法治建设也大力倡导司法机关依法独立办案的理念，行政部门对司法部门不能干预。反之，刑事司法部门对行政执法部门的执法规律、执法特点、执法规则等也难以把握，而且刑事司法的理念也主张刑事制裁应有谦抑性的秉性。由于这两种执法体制的较大差异性，单一的行政执法部门或刑事司法部门都难以把握和熟悉对方执法领域的品性。因此，只有两个执法部门携手才可能为行刑衔接机制联席会议的顺利运行提供良好的环境。当然三个部门负责召集也是难以奏效的。因为，负责召集的部门越多，彼此协调起来就越困难。第二，负责召集的部门应在所属执法领域具有较高的权威。当然，权威主要体现在负责召集的部门对联席会议的其他参加部门应具有一定程度的控制力。这里的控制力主要指监督能力，而且是依法监督的能力。如果召集者对参加会议的其他部门不具有法定的监督权力或职责，那么这些会议部门往往不会积极参加会议，即使来参加了也是走形式，从而最终影响到是否能够切实落实会议形成的规范性意见。因此，召集者具有权威是必需的。第三，召集部门应具有行使权力的积极性。因为既然是联席会议，而且是多家部门一起参加，就要求召集部门应当具有管理或协调会议并推进规范性意见落实的积极性。如果不具有行使权力的积极性，即使会议形成了合理的规范性意见，也难以落实。当然，这里的积极性包括人们对这些召集部门角色期待的积极性与这些部门对自己角色领悟的积极性。如果人们对召集部门的角色期待超出了这些部门法定的职责范围，则这些部门是不可能作为的，更不要谈权力行使的积极性了。在人们对这些部门有了正确的角色期待以后，如果这些部门没有正确领悟自己的角色，那么也难以有行使权力的积极性。因此，只有人们对这些召集者有了正确的角色期待和这些召集者对自己的角色有了正确的领悟，才能有效地推进联席会议制度的运行。
