值得一提的是，近年来行政法学理论的研究趋势表明，行政法学理论已经愈加注重关注社会的经验法则对行政法治的功能。有学者提出，在行政法的解释中应该重视目的论及能动论的解释，注重考虑法的目的、法的制定时期、与其他法规的协调以及现实社会的要求等，持随机应变的态度，尽量求得适合现代社会需要的结论。[29]现代行政法治提出的诚信政府、合理行政、信赖保护等原则与目标，也对进一步发挥行政惯例的效用进行了思考。例如：合理性原则要求行政行为必须考虑相关因素[30]及情理性，[31]无疑，行政惯例即属于其考虑的因素之一。也有学者提出，政府诚信原则的内容包括行政主体之间的诚信、行政立法的诚信、自由裁量领域中的诚信、行政合同中的诚信、行政指导中的诚信。特别是在自由裁量领域中的诚信，应考量行政惯例。[32]基于以上理论研究，新近的研究已将行政惯例的定位提升到行政的合法性之高度，指出先例(惯例)能够成为法律议论的根据是出于法治的一个内在要求，在行政法中，政府也需要尊重或者考虑民间的习惯，而悖逆惯例的行政行为将引起合法性危机。可以预见，我国的行政法学发展在成文法规则基础上加强行政惯例这一不成文法源的研究显得日益重要。
另外，司法权通过判例的形式强化行政惯例作用也不容忽视。我国行政法领域并无判例制度，但司法实践中的行政案例指导制度已然展开，部分案例将行政惯例确定下来后，强化了惯例规则的内容和效力。将判例作为行政权力的指导性规则，本身就是一种惯例，而“遵循司法先例”有较为成熟的理论系统支撑，因而以司法判例的新形式保存下来的行政惯例的规则内核，将更少受争议和更具可接受性地成为行政法法源，在未来的行政审判中实现其规范价值。
四、行政惯例的现状分析
在对行政惯例的现状分析之前，须给行政惯例以科学的界定。笔者认为，行政惯例是行政主体在行政活动中基于对某类行政事务处理方式的反复适用而自然形成的，并得到社会成员普遍认可的、具有约束力的规则。它具有如下特征。第一，行政性。这一特征决定了行政惯例的形成与行政活动密切相关。第二，自发性。行政惯例是在行政过程中，由当事人及关系人自己共同创造的规范。第三，反复性。行政惯例是由于某种行政处理方式的反复适用而形成的，可能因为事后立法公布或为另一个变更的惯例所代替而失效。第四，约束性。单纯的行政惯例并非行政法的正式法源，但是行政惯例在实际行政活动中发挥着准行政法律规范的作用。第五，不成文性。行政惯例以不成文的形式表现出来。一般而言，某种做法一旦予以明文规定，则演变为其他成文法。第六，合法性。一般来说，行政惯例不应与现有的成文法相冲突，否则即因违法而无效。
从行政惯例的具体形态来看，既有书面的、要式的规则，也有非书面、非要式的惯行，所以行政惯例是不可能穷尽列举的。鉴于行政惯例的复杂性与灵活性，笔者结合我国行政实践中出现的惯例及问题，对行政惯例作以下梳理、分类，并罗列一些例子作实证分析。(1)行政内部的工作规则。这些内部规则主要用来规范会议、文件、请示、指示、批示、组织人事、工作制度等。[33]这些行政惯例还有一个特点，即大部分规则是关于行政程序的惯例。比如，关于批示的惯例，下级请示上级，先由分管领导批示，最后由主要领导批示。再如，关于副职分工的惯例，组织法(编制)虽然有对领导职数的规定，但具体哪个人分管哪一“块”并无明确规定，惯例是资历老的作为“常务”副职，其次谁分管的事务重要，谁的“排名”在前。[34]又如，行政执法中内部程序的形态包括六种：请求批准的内部程序、指挥命令的内部程序、指导建议的内部程序、行政认可的内部程序、记录在档的内部程序，行为备案的内部程序。[35]这些内部程序基本上也是以惯例的形式出现的。(2)行政权力对外运行时形成的惯例。这一类惯例是行政主体根据法规范，结合实际的工作需求，形成的用以规范行政管理过程中有关程序内容及实体内容的惯行做法。如公安派出所在处理治安案件时的调解制度、婚姻登记部门形成的询问调解制度、国务院每年的第一号文件内容为三农问题等等。(3)参照法院案例指导制度形成的先例。我国是成文法国家，在行政法领域无判例制度。但是法官及行政执法者在适用法律时，往往会参照案例的判决，包括权威法学家选用的案例以及最高人民法院在《最高人民法院公报》上发布的判例，这些案例是具有一定指导作用的先例，也可视为确认下来的行政惯例。(4)根据行政法原理(非原则)形成的行政惯行制度。例如我国行政复议法并未规定“复议不加重原则”或“行政复议不利变更禁止原则”，但这些原则是当今世界许多国家和地区普遍认同的行政法原理，在我国现行的行政复议实践中一般也是这样做的，这种做法也可视为行政惯例。笔者认为，我国应当从以下几个方面完善行政惯例的相关制度。
