国务院对各部门的职能分工主要通过“三定方案”解决,至于中央和地方的利益分配则更多地是靠政策调整。用行政手段而不是法律手段解决行政机关间权力配置和中央与地方间的利益分配,与我国单一制国家的性质和行政习惯有关。另外,我国的公共行政处在不断改革调整之中,立法需要时间和经验,这都直接影响到国务院对行政组织的立法。
四是行政改革自身的局限。我国自1982年以来进行过六次大的行政改革,有力地支持了市场经济的建设,但改革自身的不足也直接影响到行政组织立法。从改革目标和内容看,以往改革过于注重对经济转型的调试,而忽略了社会结构的巨变和公共行政自身的转型。改革始终没有跳出传统的一元体制框架。行政改革似乎就是行政机关的调整,不涉及多元行政利益的配置、实现和保障,因而对立法并没有太多需求。从改革的手段看,历次改革都是采用自上而下的行政手段推进,便捷高效,也符合我国行政传统,但一旦形成习惯,就不容易打破。从改革的动力机制看,我国是通过自我革命的方式在推进改革。自己改革自己,确实十分不易。权力淡出、利益让渡、政府权力结构和运行机制重新设计,公共行政秩序重新建构,这都涉及对已有权力和利益的调整,阻力很大。权力享有者不愿受到太多约束,利益拥有者不愿放弃利益,这是一个共同的偏好。因而,公共行政游离于法律规制之外,也很自然。
【作者简介】
薛刚凌，中国政法大学法学院教授。
【注释】2008年2月18日政府法治建设白皮书公布现行有效的行政法方面的法律文件有79部,如果把经济行政方面的法律也归类到行政法范畴,行政法律文件将超过100部。
公务员法总结了我国公务员制度改革的经验,为公务员制度的发展奠定了坚实的基础。
上述两个条例分别制定于1997年和2007年。
三定方案”指定职能、定机构和定编制。在实践中,“三定方案”对行政机关具有约束力,但不是法律上的效力。“三定方案”不是行政法规,具有软法的性质。
如中国共产党的十六大报告和十七大报告都把行政改革放到政治改革的部分阐述。
1982年
宪法第
89条规定,国务院有权“规定各部和各委员会的任务和职责,统一领导各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部、各委员会的全国性的行政工作……”;“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”“;批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”;“审定行政机关的编制”等。
