二是研究上的欠缺。行政组织法发展滞后的重要原因之一是对其研究十分单薄。首先是缺乏多学科系统研究。探讨行政组织法律问题需要多学科的参与,包括政治学、管理学、经济学、社会学和法学(宪法学与行政法学)等,是一个复杂的系统工程。实践中各学科对行政组织法都有一些研究,如政治学、宪法学对中央和地方关系的分析,经济学对经济管制的探讨等,然而却缺乏对行政组织法的系统研究。市场经济条件下需要建构哪些行政组织法律制度、这些制度如何构成一个有机的整体,这些制度的有效运行需要哪些经济、社会、政治和文化条件的支撑,都缺乏深入分析。其次是学术界和实务界没有形成互动的研究机制。学术界对实践的了解不到位,问题意识不强,而实务界又很少参与行政组织法的研究,结果是行政组织法研究的针对性、实践性缺失,难以转化为立法成果。第三是研究方法滞后。公共行政自身是一个复杂系统,公共行政的转型和发展需要哪些法律制度支持之类的问题,不是简单的理论偏好和价值取向就能解决的,而必须建立在实证调查的基础上,而且需要经济分析和可行性论证等。目前学界对行政组织法律制度的研究大多停留在理论层面,法学界更是侧重于规范分析和价值判断,很难为公共行政实践提供前瞻性的指导。第四是对行政组织法的研究深度不够。行政组织法究竟包含了哪些内容,要解决哪些问题,并不清楚。如行政法学界通说认为,行政组织法主要包括行政机关组织法(解决行政组织的设立及其职责权限)、行政机关编制法(解决行政组织的规模大小及其人员和经费设备)和公务员法(解决行政组织的组成人员),其主要功能是规范和控制行政权。这种通说理论建立在一元行政的基本假定上,即在一元行政框架下,行政机关如何设置、行政权力如何配置、公务员如何管理。由于一元行政与飞速发展的经济、社会不相适应,结果导致了许多社会冲突。从社会转型的角度看,公共行政的多元化发展是必然趋势,行政组织法要解决好多元公共行政的秩序架构。
三是立法动力不足。无论是国家权力机关还是国务院都不大重视行政组织立法。国家权力机关缺乏行政组织立法的热情是因为宪法第89条把行政组织的部分立法权赋予给了国务院[6]。另外,行政改革大多由国务院主持,国家权力机关只是行使部分批准权。换言之,国家权力机关对行政改革的参与不多,信息不充分,行政组织立法自然有较大困难,而且行政组织立法涉及中央部门权力的配置和中央与地方利益的调整,比较复杂和棘手。应该说,上述情况并不能成为权力机关放弃行政组织立法的理由。虽然宪法把部分行政权的配置交给了国务院,但不意味着权力机关可以放弃对公共行政基本秩序的建构。政府的职能定位和权力结构、中央和地方的利益分配、政府间的关系等都需要法律调整,都属于国家的基本制度层面,需要国家权力机关的立法规定和推进。
