行政组织法发展缺位之检讨
薛刚凌
【全文】
三十年改革开放成就了中国行政法治的发展。行政法学从上世纪80年代初的默默无闻发展到今天的“显学”,行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、立法法、公务员法以及国防法、教育法、卫生法等一大批行政法律[1]得以制定实施,以规范和控制行政权为核心的行政法律制度体系初步形成,依法行政、法治政府的理念也开始深入人心。然而,令人遗憾的是,三十年来行政组织法的发展举步维艰,与快速变革的实际需求形成巨大反差。一面是轰轰烈烈的行政改革实践:自1982年开始,1988年、1993年、1998年、2003年、2008年,我国共进行了六次规模较大的行政改革,小的调整如1994年的分税制改革、经济特区、沿海十四个开放城市、上海浦东新区、天津滨海新区的确立以及中央部门垂直管理体制的改革等,带来了国家行政权力结构的巨大变化,计划经济体制下一元利益的行政格局已逐步为市场经济的多元利益框架所取代,新的公共行政秩序正在逐渐形成;另一面是行政组织法的沉默。虽然行政组织领域个别方面立法进展较大,如2004年制定的公务员法对公务员制度的全面规范[2],再如行政处罚法、行政许可法等单行法律法规也涉及到权力主体及权限的规定,但就总体而言行政组织法发展迟缓。《国务院组织法》自1982年制定以来历经26年只字未变,对1982年以后的行政改革没有任何回应。1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然修订过四次, 但大量的行政组织法律问题如地方政府间的关系,地方的权利义务和责任等并不清楚。国务院制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》[3]以及1988年开始编制的“三定方案”[4]在规范机构设置、控制机构规模方面发挥了一定作用,但行政机关职能交叉、机构重叠、条块分割等问题并没有得到有效解决。
