3.重构中央与地方税权划分，充分保障地方财政自主。中央与地方税权划分是宪政的基本问题，在法治国家无不经历艰难的民主搏弈程序，通过
宪法或
宪法性文件予以规范。但是，我国中央与地方税权的划分主要通过国务院发布的通知来确定的。国发[1993]第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”；国发[1993]第90号文件又重申，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”。两个文件还将税收立法权集中于中央，但是由于《财政转移支付法》的缺位，中央对地方的转移支付尚未实现法制化，地方对中央转移支付缺乏有力的制衡，因照顾既得利益和财政自利偏好的影响，中央并没有按事前规定的标准公式转移，实际转移支付往往远远小于规定的数额。在这种情况下，当前国内普遍出现的地方公共物品供应缺位现象实为这种不合理的财政体制必然结果。在这种情况下，地方政府主要通过以下途径来扩大财源：一是寻求中央的转移支付，利用中央转移支付未实现法治化来“跑部钱进”，由此催生了形形色色、大大小小的“驻京办”，加剧了腐败；[51]二是开辟财源，扩大地方分成比例。当前地方政府无不热衷于“招商引资”，甚至不惜降低环境标准，遂导致污染企业大肆排污，恶化了生态环境，侵犯了居民的生命健康权；[52]三是寻求预算外资金支持。包括：（1）依靠“卖地财政”，热衷于“征地”、“拆迁”，造成房价高腾，一些地方民怨沸腾，地方政府对资源的过度抽取导致日趋激烈的社会反抗，影响了社会的和谐。[53]（2）通过乱收费、乱集资、乱摊派等方式筹款。在我国，地方政府，尤其是县、乡两级政府的“三乱”行为由来已久，据对乡镇财政调查材料显示，我国一些乡镇政府的自筹资金已占到其财力的1/3左右。在很多基层乡镇，政府收入主要来源是各类罚款，一些罚款的设置根本不顾必要性原则与比例原则的约束，甚至专以获利为目的，完全背离了惩戒违法行为不得以取得财政收入为主要或附随目的的宗旨。在这些罚款中，计划生育罚款（现已更名为“超生社会抚养费”）以及“处女嫖娼案”、“钓鱼执法”这类以牟利为目的的执法违法案件，严重影响了基层干群的关系，损害了党和政府的形象和公信力。因此，重构中央与地方税权划分，充分保障地方财政自主势在必行。
结语：
众所周知，我国现行的政治体制是由政府全面控制社会的计划经济体制改革而来。在计划经济时代，国家获取财政收入的手段不是采取税收的方式，而是采用在独占、垄断的基础上直接兴办国有企业，通过国有企业上缴利润这种直接的方式来获取财富。计划经济时代，国家向公民提供就业机会和社会保障，作为回报，公民给予国家“合法性”支持，国家扮演的是全能的保姆角色。但是，在市场经济条件下，国家已无法为公民提供充分的就业机会，传统的合法性论证正面临着严峻的挑战。时移事易，有必要借鉴租税国理论，政府应采取中立立场，逐步退出市场竞争性领域，致力于公共物品与公共服务的提供，从包揽一切的全能型政府向公民纳税、国家为公民提供公共产品的契约型政府转型。
【作者简介】
高军（1972-），男，汉族，江苏淮安人，副教授，法学博士，主要从事财税
宪法研究。
【注释】 卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第104页。
参见，蔡茂寅：《财政作用之权力性与公共性——兼论建立财政法学之必要性》，载《台大法学论丛》（1996年）第25卷第4期，第71页。
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转引自，葛克昌：《国家与社会二元论及其
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参见，葛克昌：《租税规避与法学方法——税法、民法与
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转引自，葛克昌：《租税规避与法学方法——税法、民法与
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1972年，奥茨（Oates）从信息不对称的角度提出的“奥茨分权化定理”认为：地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量要有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近民众，更了解辖区内选民的需求。奥茨甚至认为“地方政府之所以被创建出来，是由于偏好在地方区域内都相差无几，而在地方区域之间却相差悬殊。参见，苗连营、程雪阳：《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角》，《河南省政法管理干部学院学报》，2009年第4期。
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但我国财政现状有一个特殊之处在于：我国税收收入以外，还存在着一个庞大的非税收入，其数目几乎相当于正式的税收收入。
季卫东：《中国
宪法改革的途径与财产权问题》，《当代中国研究》1999年第3期
李炜光：《论税收的宪政精神》，《经济活页文选》2004年第5期
闲言：《当个人成为纳税主体》，《凤凰周刊》2007年第14期
当前金融危机期间，我国出现了“国进民退”的现象，一方面，民营企业负担沉重，普遍处于困顿局面，但国有企业却大规模扩张（例如，中粮集团在房地产业的扩张、山西省政府通过一纸政令推行“煤矿重组”，将民营煤矿经营权收归国有等等），另一方面民间特别是普通民众无消费能力，扩大内需缺乏后劲，事实上，当前我国GDP保持调整增长主要依靠政府的投资推动，GDP虽增长但普通民众生活并未得到明显改善，甚至在通货膨胀压力下有所下降。这种现象的存在，在某种程序上是我国法治建设存在倒退危险的信号。
国家审计署审计长李金华指出，“中国深化政府体制改革、转变政府职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，就是再廉洁也是浪费纳税人的钱”。
秦晖：《“强化政府责任”而非“扩张政府权力”——从“医改失败”看中国公共服务部门的问题》，《中国新闻周刊》2005年第8期
在这种意义上，可以说不合理的制度安排是“驻京办”产生的根源，“驻京办”问题并非一纸简单的通令所能解决。
高军、杜学文：《宪政视野中的当代中国环境危机》，《武汉理工大学学报》2008年第2期
高军、杜学文：《法社会学视野中的“小产权房”现象初探》，《延边大学学报》2008年第3期；高军：《社会转型时期群体性事件的法理思考》，《延边大学学报》2009年第3期。
