——兼评海关总署入境纳税新规

　　半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特.达尔在《行政学的三个问题》中讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”大师的这番话道出了政策的尴尬：没有放之四海而皆准的统一政策规则。一个国家、一个地方或者某个行业要制定相关政策，不得不在政策分析时对其特殊国情、地情和行情斟酌考量。要不然，即便是借鉴了国外先进做法，符合了国际通行惯例，也说不准遭遇重重质疑甚至舆论炮轰。

　　最近闹得沸沸扬扬的海关总署54号公告，就是一次生动的政策教训。早在今年八月份，海关总署通过发布公告的形式，确定进境居民旅客携带物品的免税放行标准，并明确了公告的性质是“海关规范性文件”。法理上观察，这一公告既不属于法律法规，也不属于部门规章，它仅仅是一项部门规范性文件，充其量算作海关政策，在理论上不具有法律约束力，不含国家强制性。然而，由于该政策牵涉出入境者及潜在出入境者的公众利益，因而它已不再是单纯的税收政策而同时也是一项公共政策了。

　　作为一项海关公共税收政策，其政策目的无可厚非。政策明文规定的目的为“进一步增强海关执法透明度，方便旅客进出境，明确进境旅客行李物品征免税规定，规范和统一海关验放标准”。这是文件公示的文本意义上的目的。同时，海关总署通过媒体对政策明示目的作出了进一步具体的答复性解释，简单地说就是打击水货，特别是有组织的走私团伙。从公开的政策目的来看，54号公告本身的出发点并无挑剔之处。但这项海关政策却存在几个需要商榷的问题，这些问题的存在，恰恰透视出了当前一些公共政策所普遍存在的共同尴尬。

　　政策所面临的最大尴尬就是其能否作为执法的强制性依据。相比法律法规和规章而言，政策是没有国家强制力的，除非是已经上升到规范性法律文件的法规性政策、规章性政策。显然，海关总署54号公告仅仅属于“海关规范性文件”，不属于海关部门规章，不是法律的渊源，不具有法律的效力，因而不能作为执法的强制性依据。另一方面，《海关法》也规定海关依照本法和其他有关法律、行政法规，征收关税和其他税、费，同时规定进出境物品的完税价格，由海关依法确定。可见，海关在征收关税时必须“依照法律、行政法规”，在确定进出境物品的完税价格时必须“依法确定”。54号公告连部门规章都算不上，更谈不上法律和行政法规了。这就是许多公共政策面临的一个权限性尴尬：该由法律治理的事项却揽入了自己的地盘。