三、大学自主与国家立法监督

　　从权力性质的角度而言，大学的自主权又可区分为三个层面：1、自主立法权。即大学自治规章——如招生规则、学籍规则、选课规则、学生奖惩规则以及考试规则等——的创制权；2、自治行政权。所谓自治行政就是依据上述颁行有效的自治规章或曰“校规”，对学术或其他大学内部事务所为的执行活动；3、自主裁决权。按照现代宪政的基本原理，司法权统归国家垄断，但这并不意味着对其他非司法机构裁决权的完全剥夺。对于学术争议和其他管理纠纷，在内部救济程序意义上大学行使一定程度的判断职能，如学生（教师）内部申诉制度就具有这种“准司法”的特征。当然，自主裁决权仅是大学自主权的补充而非重心。在“自主三权”中，自治规则的创制，是规则执行或适用的前提与基础，规则创制权力的大小直接规定着自治行政和自主裁决的内容、范围与边界。没有“规矩”，自主何以“方圆”？因此，国家对大学自主的介入首先并主要表现为国家立法权的拓展与介入，国家权力和大学自主权之间的冲突，也主要表现在二者对立法权的争夺。那么，大学自主是否适用于法律保留呢？如果答案是肯定的，法律应在何种范围内作何种程度的规定，才不至于侵害大学自主的核心价值而违反宪法对学术自由的制度性保障呢？要回答这个问题，关键在于对大学自主立法性质和法源的认识。

　　大学自主的目的是为了追求学术自由，这就意味着大学自主下的自治规章创制权直接源于宪法位阶的基本权利，其自主的宗旨就在于排除国家对学术事务的强权干涉。也就是说，如果本质上属于大学范围内的学术活动，理应不受来自国家权力特别是立法权及其立法结果（国家法律）的拘束。因为，作为基本权利的学术自由，在其历史发展的脉络中特别强调“少数”保护，其宪法保障的核心，本质上就在于通过学术组织的自治避免学术活动被国家予以“多数决”化。[11]同时，法律保留原则规范的是国家立法与国家行政的关系，而大学自主立法涉及却是社会自治与国家监督之间的关系问题——尽管大学亦有授权或委托行政，但其大多属自治行政。自治行政与国家行政虽统属公共行政之列，却有着质的区别。因此，大学自主立法权与法律保留原则之间自始就没有必然关联和内在交集。大学自主立法权这一“原始规范权”的效力直接源于宪法而非法律，一般情况下其并不存在法律保留的问题。正如我国台湾学者董保城先生所指出的那样：“大学本于自治权限，对自治事项得以自治规章（satzung）自行立法规范，此自治规章立法自主权（satzung sautonomic）亦为大学自主之核心要素，该自治立法权非因形式法律授权而来，而系基于‘宪法’权力分立之行政保留原则与学术自由基本权所生。”[12]但这并不意味着大学就成为法律上的“租界”，从而享有了“治外法权”。其实，大学自主不仅受到宪法基本权利体系的内在制约，同时也在一定层面上接受来自于国家的指导与监督，只是以不损害学术自由度为边界。