——小产权房 问题之本质、反省及其前途

　　引子

　　2006年10月份，石家庄市对《城市房屋权属登记管理条例》进行修改并实施，规定：居住在“城中村”集体土地上的村民，首次可办理房产证并可以进行抵押贷款，并且从市区内挑选出两个村进行“村证”转“市证”试点。

　　一、问题本质

　　世界形势浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡。中国城镇化之大变局乃国人顺应传统向现代转化之大势，奔流不息，无人能挡，岂蚍蜉能撼？百年来农村变城市、农民转市民之历史巨变不曾停滞，新中国的第二个三十年尤其加剧了这一过程，小产权房曾经沧海一粟，难有波澜，如今却成为一些人的心头大患，乃至于成为国人普遍侧目的公共话题。

　　质言之，小产权房问题的实质为何？城乡二元土地制度也。观诸英美日等西方国家土地制度，虽有国有私有之别，却无城乡之分。考中国土地制度，自初税亩打破井田制以降，土地私有达两千年之久，新中国初建，仍是农民土地私有制，公社化运动引来“集体所有制”这一源自前苏的政治词汇，后进入法律领域成为半个世纪来说不清道不明的“伪术语”。[2]中国自“三大改造”后逐渐形成了城市土地国有和城郊及农村土地集体所有的土地公有制。1978年以来，公有制未变，家庭联产承包责任制实现农村集体所有土地之使用权家庭化，分散化，城市国有土地所有权公有的前提下实现无偿划拨向有偿使用改革。至今适应计划经济时代之城乡二元土地制度没有根本变革。

　　土地制度的二元化导致土地流转城乡有别。具言之，在土地一级市场，国家垄断土地来源，国有土地由政府“代表”国民有偿出让给开发商，而集体所有土地其所有人即农民或其集体却无权处分自己所有的财产——土地，只能政府先征收纳入政府掌控的一级市场，然后按国有土地出让并获巨额土地出让金。该城乡有别的垄断流转模式导致城镇化和市场化过程中的土地增值被政府和开发商瓜分，甚至成为少数贪渎官员中饱私囊的财源，相比之下，农民补偿寥寥无几。根据国务院发展研究中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在乡以下。其中，农民拿到补偿款仅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40%到50%。[3]对于地方政府而言，自上世纪90年代以来，土地出让金和各种相关税费已成为财政收入的主力。根据国务院发展研究中心课题组公布的实地调研数据，在我国东部的一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。[4]据此显示，土地财政毋庸置疑成为部分地方政府的现实写照。上述两组数据恰恰表明小产权房产权得不到房管部门承认的根本原因，即当前的二元土地流转模式下，政府和开发商主要由于趋利动机达成限制小产权的合谋。限制借口有：保护耕地，保护农民的生存底线，农民没有社保等等主要理由，当我们把目光投向中国城镇化以来的现实时，这些掩人耳目的美妙幌子不攻自破。有关研究显示，近20年来，随着我国城镇化速度加快，国家向农民征用了大量的土地，由于征用补偿标准低，失地农民所获得的土地补偿费既不足创业，又没有安置和社会保障制度，导致数千万失地农民成为了无地可种、无正式工作、无社会保障的“三无农民”，并产生了十分严重的社会后果。[5]我国快速城镇化中“三无农民”的出现正是现有土地制度及其利益分配格局下的产物。小产权房问题是观察土地制度和农民问题的一个视角。如果小产权房合法化，则土地流转收益之大部分不再归政府和开发商，将归农民所有，如果说建国六十年来，农村土改，农地大包干，土地延包30年不变的三次农地革命极大地激发了农民对土地经营的热忱，有力地促进了生产力的发展，[6]那么我们可以说，农民享有对其土地财产的流转处分权和收益权，是农民自1978年享有土地承包经营权这一集体所有土地的使用权后的又一变革趋势。