由于行政指导行为不具有强制性，就更需要以内容的合理性作为吸引和劝导相对人做出预期行为的内在机制。传统的行政行为以强制和惩罚为手段使行政相对人因胆怯而守法，而行政指导则以期望和说服为手段使相对人自愿听从而使法律获得遵行。从行政指导的这种内在属性而言，其引导功能不仅仅以法律规范的合理性为基础，同时还具有道德上的合理性，它跨越了严格的法律义务的界限，把“以武力服天下”的冷峻之法提升到“以威德服天下”的柔和之法的新境界。
哈特将人们对待法律的态度分为“内在观点”和“外在观点”两种类型：内在观点的持有者对法律采取积极的合作态度，即主动接受规则并将其作为行动的指引；持外在观点的人本人并不接受法律的规则，只有当判断违反法律规则会遭到制裁时，才被迫接受法律规则。毫无疑问，现代行政以服务公众、造福社会的积极行政为主要内容，不难获得公众的普遍认同与接受，故社会上对行政行为持内在观点的人占绝大多数。目前，人们对行政管理规范的遵守，并非出自惧怕、畏罚，绝大多数的相对方之所以服从法律是出于他们自身趋利避害的需要，同时其日益提高的是非观念、法律意识和道德水准等，也是他们自觉的选择的内在动力。
（六）行政指导的预防和抑制功能
理论和实践早已证明，在强烈的利益驱动之下，社会组织和个人往往存在一种为增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向，这种倾向被称为“反社会倾向”，对此需要加以适当抑制。而在损害社会利益的行为尚处于酝酿和萌芽状态或初现弊端时，最宜采用行政指导这种不具有国家强制力的积极行政方式进行调整。换言之，行政指导对于可能发生的妨害经济秩序和社会公益的行为可起到防患于未然的预防作用，对于刚萌芽的妨害行为则可起到防微杜渐的抑制作用，这些也可称为一种特殊的保安功能。
对法律的强制和制裁，人们多注重于法律的惩前毙后、治病救人的一面，往往片面夸大强制的作用，特别是在法律不太发达的社会，法律越不完善，法律往往越具有强制性，为取得人们对于合法性的认同，常常把法的强制性简单地切换成有效性，而殊不知一个法律制度实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。在盲目相信法律的强制性的同时，人们还常常忽视法律强制性本身有限性的一面，即强制性仅仅是在既成事实之后对某些极端不守法的人才适用的。对法律强制性和法律作用的有限性解读，使我们更倾向于追问法的本质功能。对此美国的博登海默曾经如是说：“法律的主要功能并不是惩罚和压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要而提供的规范性安排。使用强制性制裁的需要越少，法律也就能更好地实现其巩固社会和平与和谐的目的。”[10]
