2.将公共负担确定由部分行政相对人承担

　　为实现公共行政目标，在未提供财政资助的前提下，政府有时直接增加公民、法人或者其他组织义务，影响了公民、法人或者其他组织的权益。例如，为在全市营造尊老爱老的社会氛围，某市出台文件规定60岁以上的老人凭老年证在市内乘公交车免费，一年给公交公司造成损失200余万元，引起公交企业职工不满。给老年人提供优待福利，对政府而言，是其应尽的法律义务，但对企业而言仅属于道德层次的义务，企业无法律义务为老年人提供这种免票服务，除非政府通过对价方式从企业购买票据然后发放给老年人免费使用，或者给予企业以相应补偿。虽然市政府的这种做法得到了社会的广泛好评，但增加了部分企业的负担，影响了这些企业的利益，因而被媒体称为“让企业为政府的善行买单”{7}。

　　又如，国务院出台的“见义勇为视为工伤”的工伤保险待遇制度也反映出了规则制定者的这种倾向。《工伤保险条例》第十五条规定，职工在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的，视同工伤，按照本条例的有关规定享受工伤保险待遇。由于工伤保险基金主要由企业缴纳的工伤保险费构成，根据这一认定规则，见义勇为人受到伤害后的工伤保险待遇实际上主要由企业承担。但是，打击违法犯罪、抢险、救灾、救人，保护国家、集体利益和公民的人身、财产合法权益，是政府的义务，对普通公民而言并无特定义务，在目前仅属于国家提倡的道德范畴。当公民为保护国家、集体利益和其他公民的人身、财产合法权益，与违法犯罪和自然灾害作斗争，实施抢险、救灾、救人的行为时，其代行或协助履行了政府的义务。根据我国法律规定，国家应该给予抚恤或者补偿，即见义勇为人所受的损失应由公共负担，而不是只由企业负担[③]。可见，“见义勇为视为工伤”的规定实质是将公共负担确定由部分行政相对人承担，把政府应尽的法律义务通过行政立法的方式转移给了企业。

　　再如，有时政府会以实现政策调控目的将公共成本转嫁给部分行政相对人承担。1998年以来的房地产调控政策，有些把住房保障义务部分确定由房地产开发企业来承担，如2006年国家通过确定新房供给结构的手段来稳定住房价格、实现住房保障政策，规定“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上”。政府有义务保障公民的居住权，在房地产价格因超出居民购买能力而影响公民住房保障权利的实现时，国家有义务实施调控政策，但由于在我国实施住房商品化政策的过程中，新房供给结构主要由开发商提供，而开发商的住房供应结构在理论上是根据当期利益最大化的原则决定的，这一政策结果增加了房地产开发商的成本，而开发商自然会把成本计算在房价内从而提高房价，最后导致因政策调控增加的开发成本最终还是由购房人自己承担了。此后，《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》等一些政策进一步明确了政府的住房保障义务和资金来源，这在一定程度上可以看做是政府对其住房保障义务的重新认识。