行政主体的义务转嫁及其法律控制
孙才华
【摘要】行政主体在没有法律依据的情况下将自身义务转移给行政相对人，会增加行政相对人的义务，形成“义务转嫁”。义务转嫁有时具有一定的合理性，但这种现象违反了依法行政原则，增加了部分行政相对人的负担，容易影响行政主体与行政相对人之间的关系，导致政府公信力降低和政策失效。为了实现对义务转嫁的有效法律控制，要求义务转移遵循公共负担平等、法律保留、正当程序等公法原则和制度，并承认基本权利保护条款在法律没有明确规定时对行政主体的约束力。
【关键词】依法行政；义务转移；义务转嫁；法律控制
【全文】
在现代行政活动中，行政机关出于政策调控、改进公共服务方式与质量、降低行政成本、提高行政效率等因素的考虑，有时将其义务规定由法人、公民或者其他组织承担，特别是将行政机关的公共服务义务转移给私人部门。在现代行政管理体制改革进程中，“政府将其公共服务职能转移给私营部门将导致公共服务方式的改变，而这种转移是不可避免的”{1}(P212)。但在某些情形中，行政机关是在没有法律依据的情况下将其义务转移给了部分行政相对人，从而增加了部分行政相对人的义务，在法律义务分担上的这种不合理现象在法律实践中被称为“负担转嫁”(Burden-Shifting)[①]或者“义务转嫁”(Obligation Shifting)[②]，义务转嫁现象的频繁发生使得政府工作经常招致合法性置疑，严重影响政府与社会公众的关系，应该引起重视。
一、义务转嫁的方式
根据社会契约理论，人民将权利让渡给国家后，国家即承担保护人民人身和财产权利的义务{2}(P18-22)。依此推论，非经人民同意或者人民选举出来的代表机关同意，国家不得拒绝履行其保护人民人身和财产的义务，也不得将其保护义务再转移给人民。但在公共行政过程中，行政机关有时在没有法律依据的情况下将其应承担的部分或全部法律义务转移给公民、法人或者其他组织，从而增加了公民、法人或者其他组织的义务或者减少了政府的义务，构成义务转嫁。
具体而言，义务转嫁在实践中主要有以下几种表现方式：
1.将行政主体的义务确定为行政主体与行政相对人的相互义务
在现代社会中，政府依法承担社会治安、市场秩序等公共利益的维护义务。但在行政实践中，部分地方政府出于节约行政成本、提高行政效率的考虑，有时强制要求有关公民、法人或者其他组织协助政府部门履行行政义务，事实上把行政主体的上述义务定性为行政主体与行政相对人的相互义务(Mutual Obligation)。例如，某地警方与每位房东签订安全责任书，约定房东对出租房客的人身安全承担主要责任。警方要求房东出租给承租人的房屋要安装合格的风斗、并为承租人提供合格炉具以及提醒住户在每晚睡觉前检查是否封好炉火等。如果房客发生煤气中毒死亡事故，警方将对房东处以高额罚款{3}。又如，某地计生委硬性规定房客要与房主签订安全、防火及计划生育协议书，并由社区计生主任查验婚育证明后，方可入住。这一做法被媒体批评为警方在培养“万能房东”{4}。在上述事例中，行政机关把自身应该履行的安全保障和计划生育管理义务定性为房东与行政机关应该共同承担的义务，实质上是强制要求房东履行行政协助义务，并设定了房东不履行协助义务的法律责任，从而将行政机关的部分义务转嫁给了房东。再如，为了防止有人冒领养老金，某省社会保险基金管理局要求对在该局领取基本养老金的离退休人员进行生存资格审验，并在申领养老金时提供“生存证明”，对于未能按期提供明确审验结果的离退休人员，将暂停发放基本养老金{5}。对养老金申领人进行生存资格审验属于社保局应尽的法律义务，养老金申领人虽有配合审验的义务，但无义务再出具所谓“生存证明”证明自己“仍然活着”。社保局要求申领人提供“生存证明”，实际上是将生存审验义务界定为社保局与申领人的相互义务，从而将生存审验义务部分转嫁给了申领人{6}。
