四、结语：寻求行政裁量法外控制的尝试
欧洲法社会学的巨擘埃利希在阐释法社会学原理的精髓时曾言：“在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身。”[23]按照这一理解，对行政裁量的控制—这一行政法学历史长河中的“哥德巴赫猜想”难题的破解也不能，或者说至少不能完全寄望于法律内部的资源和技术。事实上，行政裁量的运作是一个极为复杂的过程，除了法律规范因素的考量之外，公共政策、行政惯例乃至新闻舆论、信访等众多法外因素也正深刻地影响着行政执法者，甚至成为左右行政裁量的关键因素。一个典型的例证是，在我国当下兴起的裁量基准制定热潮中，“违法事实被新闻媒体曝光或经群众上访造成恶劣影响的从重处罚”的条款频频出现。因此，在传统的行政裁量立法、行政、司法三重法律控制之外，能否寻找更为妥当的法外控制技术进而形成内外交织的行政裁量运作规范体系，便成为当下行政法学研究特别是行政裁量研究中的重要课题。这不仅是对行政法学者智识结构与思维方式的考验，而且其间也蕴涵着行政裁量研究的某种契机。本文对公共政策进入行政裁量过程的初步观察和规范路径思考即是这种努力的一种尝试，行政裁量法外控制更为深入的研究亟待展开。
【作者简介】
章志远，1975年生，苏州大学东吴公法与比较法研究所、苏州大学法学院教授。
【注释】伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年.第566页。
理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆，2002年，第189页。
自杨海坤教授二十年前率先提出对行政机关自由裁量行为的三重控制以来，国内学界有关行政自由裁量的研究虽不断推陈出新，但大体上还是沿袭了三重控制的基本言说。参见杨海坤：《论行政机关的自由裁量行为及行政法上对它的控制》，《社会科学战线》1988年第2期；杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。后者的研究着力于遏制“行政自由裁量权”概念的泛化，但在对“行政裁量”的监督制约机制上，也仍然坚持“立法统制、行政统制和司法统制”的基本立场。2007年以来，国内行政法学者围绕行政裁量基准的兴起展开了广泛而持久的议论。无论是支持者还是质疑者，其基本立场依旧是从法内进行多重控制，只不过在控制重点的选择上存在差异而已。
黄双喜：《浙江省19条新政帮制鞋企业过“暖冬”》，
http://www.xqw.gov.cn/html/2009-01/180526.html。
乐意：《浙江省工商局部署下半年工作六大重点》，
http://unn.people.com.cn/GB/9739877.html。
参见《烟民被拘案：一个裁量，三种疑问》，《检察日报》2009年9月3日第3版；章志远：《“烟民被拘案”呼唤理性对待裁量基准》，《行政法学研究》2009年第4期。
参见《检察日报》2009年11月18日第6版及2009年12月2日第6版对此事件的分析文章。
中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》(修订本)，商务印书馆，1996年，第1608页。
张国庆：《现代公共政策》，北京大学出版社，1997年，第6页。
拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社，2001年，第22页。
E·R·克鲁斯克等：《公共政策词典》，唐理斌等译，上海远东出版社，1992年，第35-36页。
正如英国学者哈洛等人所言：“总的来说，行政官员和政客都不是从法律而是从政策中寻找他们的授权的。换句话说，他们是以政策为中心的。积极地看，行政官员视法律为一套挂衣钩，将政策挂在上面：消极地看，法律也许是在政策能够得以贯彻实施之前要跨越的一连串栏架，法律在此意义上就是一种控制。如果法律与政策相冲突，行政官员会设法改变法律，而如果这样做不可能的话，有时候他就有可能不适当地将法律搁置一旁或者根本就不理睬法律。”卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》(上卷)，杨伟东等译，商务印书馆，2004年，第165页。
余凤：《作为行政法之法源的公共政策研究》，载浙江大学公法与比较法研究所编：《公法研究》(第7卷)，浙江大学出版社，2008年，第129页。
参见章志远：《行政裁量基准的兴起与现实课题》，《当代法学》2010年第1期。
哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，2000年，第128页。
叶俊荣：《裁量瑕疵及其诉讼上的问题》，《宪政时代》1988年第2期。
美国行政法学者戴维斯教授在其名著《裁量正义》中曾对选择性执法的权力进行过非常形象的概括。他说：“这种权力使其可以选择针对哪些当事人执法，选择什么时候执法。选择性执法还意味着选择要执行和不予执行的法律；官员可以完全执行某部法律，完全不执行另一部，而在执行第三部时则挑三拣四。”戴维斯：《裁量正义——一项初步的研究》，毕洪海译，商务印书馆，2009年，第185页。
《电摩新标准延缓执行 新标准遭全民“炮轰”》，
http://www.shangbw.com/shehui/200912/17—50850.html。
例如，在新近公布的《长春市人民政府关于加强依法行政推进法治政府建设的实施意见》(长府发23文)中，就特别提及要完善重大行政决策听取意见和听证制度，凡制定与群众切身利益密切相关的公共政策，在做出决策前，要向社会公开征求意见并进行听证。
《重庆男子在商场吸烟被拘5天消防总队回应》，
http://www.1aw-star.com/cacnew/200908/285043907.htm。
我国《
民法通则》第
六条即规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”
有关该案的详细案情，可参见《最高人民法院公报》2005年第8期。
欧根·埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社，2009年，“作者序”。
