二、公共政策导入行政裁量过程的消极影响
在当下中国，公共政策在行政裁量过程中的导入已经是不争的事实。无论是作为行政裁量基准生成的智识源泉，还是个案具体裁量活动的理由说明，公共政策都真实地嵌于行政裁量的过程之中。正如有的学者所总结的那样：“(公共)政策作为规范和控制行政自由裁量行使过程的结构性处分，起到连接和沟通宽泛的裁量权和具体个案之间的桥梁作用，是行政自由裁量实践离不开的一种要素，它对于贯彻法律，对于稳定、连贯、准确地实现特定的行政目标来讲，无疑是十分重要和必要的。”[13]事实上，除了具有引导行政裁量活动适应社会现实需要、弥补法律规范的不足及滞后外，公共政策导入行政裁量过程还能够有效缓解一线行政执法人员的社会压力。现代社会学的研究表明，社会资本已经成为人际交往乃至个人社会发展的重要武器。在中国的现实语境中，当行政相对人遭遇行政处罚时，大多会动用社会资本去影响行政执法机关和行政执法人员的决断。而执法者的心理防线一旦被社会资本所突破，则“同案异罚”、“处罚不公”、“滥用裁量”等现象就几乎无法避免[14]。然而，在裁量过程中引入公共政策的考量则能够有力抵挡社会资本的侵蚀，执法者可以遵循公共政策为由实施相对公正的处罚，进而消解现实生活中人情因素的影响。
虽然公共政策导引行政裁量的优点十分显见，但过多依赖公共政策的行政裁量却同样会产生消极影响，甚至还会引发行政裁量的合法性与正当性危机。例如，在前述“重庆吸烟被拘”和“南京曝光醉酒驾车”事件中，人们所普遍诟病的是：对于在具有火灾爆炸危险场所的吸烟行为法律已经规定了明确的阶梯式处罚幅度，为何个案处罚偏偏一律选择最为极端的处罚种类？对于醉酒驾车行为法律同样明确规定了严厉的处罚措施，执法机关为何又在法外另行施以更为严厉的曝光制裁？进一步的观察则显示，公共政策导入行政裁量过程之中极易助长裁量怠惰和运动式执法两个方面的消极影响。
第一，公共政策导入行政裁量过程容易助长裁量怠惰现象的发生。裁量的存在为行政机关提供了在法律约束之下自主做出决定的机会。裁量的终极意义无非是为了实现特定个案的正义。即使是作为约束具体裁量权行使的裁量基准，其目的也仅仅是限制而非消灭裁量空间。例如，在德国，“当裁量基准与个别裁量发生冲突时，应当审查裁量基准是否以及在何种程度上具有适法性。较为平衡的方案是：行政机关应当接受有关裁量基准的约束，但在特殊情况下可以撇开这个约束”[15]。可见，无论是否存在规范意义上的裁量基准或公共政策，行政机关仍然必须针对个案的具体情况进行判断选择并做出最终处理决定。然而，当下的行政执法实践却正在走向与传统裁量滥用相反的另一个极端：行政机关动则以公共政策为由，完全放弃对个案具体事实的细致考量，不加任何思考地做出与上级命令、通知、文件完全“对号入座”式的决定。如在前述“重庆烟民被拘案”中，执法部门对赵某吸烟的具体时间、地点和情节不加任何考虑，仅以非常时期安全保卫政策的形势需要为由而直接适用公安部“8·20”通知做出拘留5日的处罚。这种完全忽略个案具体情境的简单格式化做法从根本上违反了法律授予行政机关裁量权的目的，属于典型的裁量怠惰现象，与裁量逾越、裁量滥用等情形一样构成了裁量瑕疵。我国台湾地区学者叶俊荣教授甚至还认为：“法规授权行政机关针对具体案情为裁量，该主管机关便应全力以赴，若因其疏忽、误解，乃至有意认为对该事项没有裁量权，死守僵硬的政策、方针或‘上级’之要求，根本未深入具体案情为裁量，仍属裁量权的滥用。”[16]令人担忧的是，类似吸烟一律拘留式的处罚在我国行政管理领域呈现蔓延之势，“一律取缔”、“一律关停并转”、“重拳出击”、“绝不手软”等词语充斥于坊间，行政机关对此似乎早已习以为常了。可见，过分依赖政策进行执法不仅会使法律规定被束之高阁，而且从根本上违背了行政裁量的本意，完全超越了社会容忍的限度，应当引起高度警惕。
